延長義務教育年限的問題及其思考

朱益明

[摘 要]延長義務教育年限是教育改革與發展中的一個議題。以上海市為例，作為中國教育最發達的地區之一，當前不宜延長義務教育年限，而是更應該為打造世界一流的義務教育而努力，將學生發展為中心的理念轉化為教育實踐，為國家義務教育發展樹立示范，為上海城市發展做出貢獻。延長義務教育是一項系統工程，需要有理論依據和科學規劃。

[關鍵詞]義務教育，延長年限，上海

2016年3月，時任教育部長的袁貴仁同志曾公開表示，經過中央決策，“十三五”期間，中國義務教育仍然為九年。即延長義務教育年限暫不納入政策議題。但在推進教育現代化發展的過程中，是否延長義務教育年限始終是一個話題。本文以上海為例，討論在延長義務教育年限方面應有的立場與政策選擇。

一、上海教育發展的特殊性

1.上海教育發展進入高水平

改革開放以來，上海教育的發展取得了令人信服的成就。目前，上海已基本實現教育現代化，高質量地普及了九年義務教育，并在全國甚至全世界做出了表率和榜樣。上海學生在2009、2012年連續兩次PISA測試的成績，充分顯示出上海在義務教育方面的成就。上海基礎教育已經成為全球范圍內優質教育的代表之一，并已表現出能夠“走出去”的特點。2016年5月，世界銀行發布報告《上海是如何做的》，認為上海市教育體系是世界上最強大的教育體系之一。

2015上海教育工作年報顯示，上海義務教育入學率保持在99.9%，普及九年制義務教育的各項指標均達到或超過國家標準；高中階段新生入學率達97.08%，高中畢業生升入大學的比例超過或達到81.9%。上海的義務教育、中等教育與高等教育發展都進入了普及化水平。

同樣，上海的社會經濟發展水平也進入了一個很高的水平，延長義務教育年限至少在經費保障方面不會有問題。問題是：上海是否有必要在全國率先延長義務教育年限？上海義務教育是否真的發展到了“完美”的境地？

2.上海教育的國家責任

上海是中國最發達的地區之一，并不能代表整個中國，在教育領域也同樣如此。所以，上海是否延長義務教育年限，不只是上海的事情。

按照中央對上海教育綜合改革實驗的要求，上海教育要在全國起示范引導作用。上海要按照中央的部署與要求，以制度創新為核心任務，以可復制、可推廣為基本要求，主動承擔改革攻堅任務，在不斷提升上海教育現代化水平的同時，為國家基本實現教育現代化探索經驗。上海教育改革與發展必須服務于國家戰略與上海戰略的雙重要求。

我國基礎教育實現分級管理，九年義務教育是國家教育制度的基本內容之一。發展義務教育屬于地方政府職責范疇，必須遵循國家教育基本制度的要求，按照現有的義務教育法實施。所以，一旦上海考慮延長義務教育年限，就必須考慮由此給中央及其他地區義務教育發展產生的后續影響與實際效應。當前，我國義務教育發展在區域之間還存在著不均衡，國家正致力于縮小地區間差距，不斷提升教育質量和實現教育均衡發展。義務教育自身的改革與發展，仍然是一個重要任務。提升義務教育內部質量，勢必要優先于考慮延長義務教育年限。上海也是如此。

3.上海義務教育中的問題

上海實現了義務教育普及的高水平，但是否也實現了讓人民群眾高度滿意？2017年上海“兩會”期間熱議的“孩子問題”，足以顯示基礎教育發展面臨的窘境。在會上，上海市委書記韓正指出，“孩子們太苦了，比家長還辛苦。孩子們的上課時間、做功課時間，遠遠高于大人上班時間”“教育培訓市場必須整頓”[1]。這是一個社會問題，不只是單純的教育問題。但面對影響青少年健康成長的不良現象，學校教育必須釋放正能量，有效發揮學生成長主陣地作用，為學生創造一個健康成長與全面發展的良好環境。

上海學生參與PISA測試的成績，顯示了上海基礎教育的成果，也暴露了上海學生的問題。2012年PISA測試結果顯示，上海市學生作業時間為平均每周13.8小時，高居65個參與測試國家與地區的首位。學生學習負擔過重、家長盲目擇校與學校片面應試等現象仍然存在。

習近平總書記提出的“從小積極培育和踐行社會主義核心價值觀”與“做黨和人民滿意的好老師”等講話與要求，對于當前義務教育改革具有十分重要的意義。從全面落實立德樹人根本任務出發，在建設高水平的教師隊伍與培養學生創新創業精神與實踐能力方面，上海基礎教育改革與發展的任務十分艱巨。

上海旨在建設世界級科創中心，需要包括義務教育在內的整個教育的投入與貢獻。如何打造一流的基礎教育，真正實現以人為本的創新教育，為創新城市建設做好人才供給，顯然是更為重要而迫切的大事。如何樹立創新人才培養的新理念、如何創新人才培養的模式以及如何建立激發人才成長的環境與機制等，都是義務教育發展中必須研究的課題。

因此，目前上海不宜考慮延長義務教育年限的問題，而應更關注義務教育領域的改革深化與科學發展，包括教育思想的更新、課程與教學的改革、學生全面發展的實現以及學校優質均衡的整體發展等。上海不延長義務教育年限，也是對國家義務教育制度統一性的維護。

二、延長義務教育年限是系統工程

教育是一個整體系統，義務教育是其中一個組成部分。延長義務教育年限就成為一項復雜的系統工程，涉及一系列問題。下面只討論三個最直接的基本問題。

1.年限增加數量與依據

延長義務教育年限，需要科學依據，比如，是依據教育供給的可能性、教育發展的規律性，還是社會經濟發展的需求？

目前，上海學前兒童三年教育普及率（2020年目標達到99%以上）和高中階段教育入學率都達到了國內與國際上的高水平。如果歸入到義務教育階段，似乎不存在很大的困難。但問題是，義務教育的屬性并非只看入學機會、入學率。在終身教育思想成為主流和學習型社會背景下，教育發展日益顯示出結果為本（result-based）的發展取向。義務教育在關注投入（input）（其中包括義務教育年限）的同時，需要更加關注產出（output）、效果（outcome）與影響（impact），關注其給國家、社會、年輕人的發展帶來的影響是否切實有效。延長義務教育年限，是否就能夠帶來增值（value-added）？增加投入倒是必然的。事實上，當前上海對義務教育的重視和投入是有充分保障的。

世界銀行“2020教育戰略發展報告”的主題是“全民學習：投資于人們的知識和技能以促進發展”。該報告指出：“經濟增長、發展和減貧取決于人們獲得的知識和技能，而不是他們坐在教室里有多少年。對個人而言，盡管擁有一張文憑可能為就業打開一扇門，但決定一個人生產力和適應新技術和機會的能力的是他或她擁有的技能。知識和技能還有助于提高一個人的生活質量，使其擁有一個健康的受過教育的家庭和具備參與公民生活的能力。對社會而言，最近的研究顯示，一個國家勞動力的技能水平比平均受教育程度能更好地預測該國的經濟增長率[2]。” 這段論述使我們認識到，義務教育的改革與發展，還是要優先考慮給學生與社會發展帶來的實際影響和價值。

同時，當代義務教育已經進入了一個新時期，超越了傳統的“強迫教育”，“讓兒童參與、讓兒童選擇、讓兒童享受”已經成為義務教育發展的追求。一些家長對義務教育的認識正在發生變化，懷疑、抵觸與批評學校教育的人數在不斷增加，不愿送孩子上學或者在家教學（homeschooling）的家長在增多。美國教育統計中心的調查報告顯示，全美在家上學的孩子與在校上學孩子的人數比率，從1999年的1.7%增加到2012年的3.4%[3]。

2.延長的方法與要求

關于延長義務教育年限的方式，通常人們會想到向前包括學前3年或者向后包括高中3年的12年義務教育，但實際上完全可以有更多的假設或者選項，如10年、11年或12年以上等，每一種年限都可以有多種排列組合，但都要對現有學段與學制進行重新調整。義務教育年限延長或者學制變化，勢必影響到每個學段的教育目標與課程內容。

例如，一旦目前的學前教育納入義務教育體系，就必須對其教育目標與內容進行重新審視和界定，包括人才培養目標、課程科目設置、教學組織方式、師資隊伍要求與配置等。此外，政府要增加投入，包括開設更多的教育機構、向非公辦學前教育機構提供適當補貼，以及培養更多專業化的學前教育師資和招聘更多的教師。最大的挑戰在于，如何統一規范確立學前教育的學習要求、課程體系和教學方式等。當前，國際上強調學前兒童的關愛和發展（early child care and development），而放棄了以往“早期教育（early education）”的概念。如果學前三年教育成為義務教育，這三年究竟是“學前”還是“小學”？“學前教育小學化”問題可能就要成為一個更大的問題了。

如果把高中3年納入義務教育，可能遇到的問題更多、更大。例如，學生進入高中究竟要不要考試？如何安置學生進入普通高中或職業高中？對于兩類高中的政策是否要一視同仁（如學費政策）？學生是否有選擇的權利？對于那些學力的確不夠的學生，是否一定要求他們讀完高中？等等。把高中納入義務教育，就要改變普通高中與職業高中嚴格分離的雙軌制，這將對現存高中體系產生極大挑戰。

總之，義務教育屬于國家層面的規定與規范，要確保其基本性、公共性、公正性和全覆蓋性。義務教育具有強制性特征，要確保學生入學的機會；但義務教育也不能忽視個體的選擇愿望，一旦義務教育年限延長，這種選擇的要求就會更大。“強制”不能成為“壓迫”，“機會”不能成為“束縛”，教育需要堅持以人民為中心的發展思想。

3.義務教育年限與經費成本

縱觀世界各國義務教育普及年限與其經濟發展水平之間的關系，并非線性相關。在經濟發達國家，義務教育年限有長有短，并非經濟越發達年限越長；同樣，一些經濟不發達國家，也有一些年限比較長的義務教育制度。目前，全球義務教育年限平均9.3年。各國在制訂義務教育及其年限政策時，除考慮經濟因素外，還要綜合各自的文化觀念與歷史傳統等社會因素。

我國義務教育法規定了“實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制”“對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費”。但并沒有排除家庭為孩子接受義務教育所需要承擔的經費成本。上學的成本遠超學雜費，當前我國的義務教育還不是完全免費教育，家庭還需要承擔一部分費用。延長義務教育年限勢必會增加學生的家庭教育支出，而義務教育要求不能因家庭教育費用而影響個體入學。因此，考慮學生家庭的教育支出變化及其負擔能力，同樣是延長義務教育年限時必須考慮的因素之一。

延長義務教育年限，涉及到重新制定合理的經費政策，而不只是簡單地增加公共財政教育的支持；政府必須考慮學生資助、貸款或補貼等各種相關經費政策，以確保每個適齡青少年入學。

三、上海義務教育發展的政策建議

綜上所述，即使是上海，目前都沒有必要延長義務教育年限，而需要全力聚焦義務教育的內涵發展，聚焦全面貫徹落實立德樹人的根本任務，以創新和開放的新理念促進義務教育科學發展，為國家義務教育做好示范，創造中國教育發展的道理自信，在全球樹立一流義務教育的旗幟。

1.營造有利于學生成長的社會環境

“為了每一個學生的終身發展”是《上海中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》的核心理念，并已得到廣泛認可。而將這種先進的發展理念轉化為學校教育教學的實踐，則任重而道遠。近年來，上海推行了“零起點”小學入學，實施等第制評分和開展綠色評價等一系列改革措施；但上海義務教育階段仍然存在學生學習負擔過重、學習時間過長、應試教育現象尚未得到根本性轉變的情況。

實現人民滿意的教育，是一個合理的要求，但其前提是，社會及其人民對教育有正確的認知。在商業化氣息過盛的社會轉型期，盲目的、功利的教育觀念大行其道，類似“不要輸在起跑線上”的觀念及行為在社會上仍然大量存在。在當前教育普及化、學習便利化、知識信息化的創新時代，社會上很多人對教育的認知還停留在狹隘的傳統認識水平：教育是經濟性投資，教育是競爭的手段，教育是謀生的工具等。當前校外教育輔導機構和各種考證機構的興旺發達，就是有力證明。20年前，國際21世紀教育委員會向聯合國教科文組織提交的報告《教育——財富蘊藏其中》所提出的“四個支柱”（學會認知、學會做事、學會共同生活、學會共存）在當今中國仍未得到有效的傳播和認可[4]。

2015年聯合國教科文組織《重新思考教育》的報告中提出，教育需要回到人本主義的立場，教育作為公共商品的理論具有其局限性[5]。所以，必須傳播現代教育理論關照下的學生成長與發展的正確觀念，致力于打造一個有利于義務教育發展的社會環境，使政府、學校、社會與家長等各方達成對教育尤其是基礎教育的共識。

2.切實關注義務教育的學生發展

對照當前國家提出的立德樹人的要求，上海義務教育在全面激發每個學生的潛能和切實提高學生發展的綜合素質方面，還有諸多領域需要關注。高質量的義務教育需要有更全方位的展現。世界一流的教育應該是培養世界一流的學習者，培養有創造力和創新創業精神的學生[6]。

首先，必須滿足當代青少年學生發展的真實需求。關注義務教育階段中學生成長與生活、學習與發展的需求。這不僅是課程改革的需求，更是學校實踐的內容。學校必須關注每個學生參與學習的主動性、表現性和獲得感，關注每個學生的體驗和經歷，關注每個學生進步與發展的結果，關注學生創新創業的精神與實踐能力的培育。其次，必須關注信息技術在教育中的運用。互聯網改變教育、改進教育的領域，義務教育階段的學生應該首先被惠及，必須將信息素養作為學生發展的核心素養之一而予以重視和培育。這些關注遠非考試及分數所能夠顯示，且絕非短時間內能夠實現，但這些都是教育現代化的本質要求，理應成為義務教育的追求。

3.打造一流的義務教育條件保障

當前上海在義務教育條件保障方面不斷提升，但是需要基于學生發展的立場而討論其“供給”與“投入”，有必要考慮繼續加大對義務教育的投入與建設。

第一，考慮擴大義務教育領域中的免費服務和供給，如將書本費、午餐費、活動費或者校服費等納入免費范疇，增強人民群眾對義務教育的享受感。第二，不斷提高義務教育學校的辦學標準，包括校舍建設、運動場地、實驗室、活動室、圖書資料以及生均公用經費等，讓學校成為學生有愉悅體驗的場所。第三，有必要提高義務教育階段教師的工資與福利，吸引更多優秀人才，激發教師工作的積極性與職業潛力。

4.延長義務教育年限的可能性

政府選擇延長義務教育年限也并非完全不可取，前提是現有九年義務教育具有高質量的發展水平，有系統的頂層設計和綜合規劃，尤其是教育內部的系統設計，包括教育目標、教育內容、教師隊伍、教育標準以及教育管理制度等。

聯合國教科文組織在2015年發布的《仁川宣言》中提出，“希望確保提高12年免費的、公共資金資助的、公平而有質量的初等與中等教育，其中，至少9年是義務教育，這種教育產生有關的學習成果。鼓勵提高至少一年免費而強制性的有質量的學前教育，使所有兒童有機會獲得早期開發、關愛和教育的機會[7]”。

基于上海的情況，延長義務教育年限不宜以區縣為基本單位，而應該在市級政府層面統籌安排，以優先關注不利地區和不利人群為出發點。如果分步實施，則需要從目前義務教育最薄弱、問題最多的地區做起，而不是從那些經濟發達、教育發達的地區開始。要將均衡發展、教育公平作為延長義務教育試點或實施的重要前提之一。

當前，上海不妨先考慮把學前1年納入義務教育范疇，并實現完全免費，包括對學前1年民辦機構的經費支持。在高中教育未納入義務教育范疇的情況下，不妨先考慮高中教育階段學費減免甚至全免（包括普通高中與職業中學）。

綜上所述，延長義務教育年限并不是簡單增加投入的問題，而是一個復雜的系統工程。當前，更重要的是先考慮將九年義務教育變成真正服務于學生全面發展、終身發展和個性發展的一流義務教育。延長義務教育年限，不一定是教育現代化發展的必然要求，在本質上是一種重要的政治選擇。

參考文獻

[1]韓正連續兩年在審議時主動商議“孩子的問題” 強調教育培訓市場必須整頓[EB/OL].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw4411/u21aw1190382.html

[2]世界銀行集團.全民學習：投資于人們的知識和技能以促進發展（中文版）[EB/OL].http：//siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/ESSU/463292-1306181142935/Chinese_Exec_Summary_2020_FINAL.pdf

[3]Jeremy Redford，Danielle Battle，Stacey Bielick，Sarah Grady. Homeschooling in the United States：2012[R]. NCES 2016-096. U.S. DEPARTMENT OF EDUCATION.

[4]聯合國教科文組織中文科. 教育財富蘊藏其中[M].北京：教育科學出版社，1996.

[5]UNESCO. Rethinking Education： Toward a global common good？[R].Paris：UNESCO，2015.

[6]Zhao Yong. World class learners：Educating creative and entrepreneurial students[M].California：Crown，2012.

[7]UNESCO. Education 2030 Incheon Declaration：Towards inclusive and equitable quality education and lifelong learning for all[R].Paris：UNESCO，2015.

（責任編輯 郭向和）