近六十年我國財政支出規模及結構變化分析

【摘要】新中國成立以來，隨著國民經濟的發展以及經濟體制的改革，我國財政支出在規模和結構上都有不同的變化。本文藉1950年到2015年我國財政支出總規模變化及支出各項變化的數據，并結合經濟、社會、政治背景，對這些年來財政支出規模變化，結構變化的原因作出分析和闡釋。

【關鍵詞】財政支出 規模 結構 變化

一、財政支出規模變化

新中國成立后財政支出規模的變化可大致分為三階段：1949～1977年；1978～1997年；1998～至今。第一階段的財政支出處在百億元的水平。1949～1952年三年間，國家實施一系列沒收官僚資本，穩定物價、統一財經政策，合理調整工商業，土地改革，工礦企業的民主改革和生產改革等方面的政策；是國民經濟得到基本恢復和發展的過渡時期。1951年和1952年財政支出的增長率很高，分別為79.4%和41.0%。1952～1957年，財政支出增長率逐年下降，在57年甚至出現了負數；1958～1960年，財政支出規模又以30%的增長率擴大，這與當時大躍進和三年饑荒有著直接的聯系。1961～1962年的負增長與當時的經濟調整政策有關，由于大躍進導致的破壞影響，中央召開七千人大會，提出來“八字方針”，大幅度壓縮預算基本建設撥款，并于1964年完成國民經濟調整任務。1966～1976年，在“文革期間”，除了個別年份有負增長率，財政支出均保持一定的增長，尤其1969年，財政支出的增長了46.95%，這是與同時期財政收入的高增長相關的。在計劃經濟時期，由于國家可以平衡收支，所以很多年份的財政支出都是和財政收入同增同減。

財政支出第二階段的規模保持在千億元的水平。1978～1984年，連續五年支出保持在1000多億元；1985～1989年，連續五年支出保持在2000多億元；1990-1997年，保持在3000億元～9000億元以上，最多的是1997年的9233.56億元。增長的速度較不穩定的，1978年最高，增長率為33.0%，1987年最低，增長率為2.6%。1980年和1981年等個別年份出現過負增長。究其原因是在1979-1980兩年間，財政赤字非常嚴重，中央進行了第二次經濟調整的，縮小了固定資產投資的規模。

第三階段的財政支出，整體上升到了萬億元和十萬億元的水平，從10000億元逐漸增加到60000億元。1998～2001年保持在10000億元以上，2002～2004年保持在20000億元以上，2005～2007年從30000億元擴大到60000億元，每年增加10000億元。到2011年財政支出擴大到十萬億以上。此階段財政支出增長的速度在10%～26%之間，沒有出現負增長，比較穩定。

總結來說，六十幾年特別是近年來的財政支出的特點表現在：（1）財政支出不斷增加，呈不斷上升趨勢。從財政支出絕對規模來看，除個別年份以外是逐年增加的，增長的速度也在年均15%左右。（2）財政支出占GDP的比重呈先上升后下降再上升趨勢。這種變化從經濟角度來解釋是我國自1978年改革開放以來，社會主義市場體制從高度集中計劃經濟體制轉變到商品經濟，走上社會主義市場經濟。在這個轉型過程中，政府財政的集中程度逐漸下降，國民收入分配開始向企業、個人傾斜，財政支出占GDP的比重不斷下降，直到20世紀中期后比重新上漲。從政府角度來看，這種變化也透露出經濟體制轉軌中，特別是由集中的政府計劃經濟轉向合理有序的市場經濟，政府的職能轉變，由原先的包攬一切轉為公用服務，使得政府合理履行調整職能和分配職能；并且，隨著我國經濟改革的到位、GDP的健康持續增長，財政支出占GDP的比重也會逐步上升，財政支出的規模也會有增大的空間。

二、財政支出結構變化

近六十幾年的財政支出結構的變化大致分為三個階段：1949～1977，1978～1997，1998～至今。

（一）計劃經濟時期的財政支出結構（1949～1977）

1.以經濟建設支出為重點。在計劃經濟體制下，財政支出延伸到各個領域，基本涵蓋了政府、企業和家庭各個方面。為了實現我國的工業化，支出的重點主要在固定資產投資和基本建設方面；教育、文化、科技、農業、提高人民生活方面的支出比較少。

1950～1977年，每年財政對經濟建設的投入均達到財政總支出的50%以上，最高的時候達到了71.7%。這時期的國有企業是社會投資和生產的主體，國家財政自然而然的充當了國家經濟建設開支的保障。1950-1977年，財政對于社會文教的支出一直保持一個較低的水平，占總支出的水平大致在10%到15%之間徘徊。國防費支出1950～1960年間占總財政支出的比重是急劇下降的，從40%下降到10%；之后從1960～1968有回升，從1968～1977又以緩慢的速率下降。政管理費是逐年下降的，從20%下降到了5%。

2.財政支出涵蓋社會經濟各方面。財政支出包括基本建設支出、增撥企業流動資金、挖潛改造資金和科技三項費用、地質勘探費、工、交、商業部門事業費、支援農村生產支出和各項農業事業費、文教、科學、衛生事業費、撫恤和社會福利救濟費、國防費、行政管理費、政策性補貼支出等等。財政承擔了經濟建設、國防、外交、行政經費、科技、教育、衛生、文化、農業、社會保障等方方面面的社會事業。比如國有企業的職工其住房、醫療、退休金等都是由財政負擔。

3.計劃經濟時期政府職責的定位。新中國成立伊始，也是政府正在從理論和實踐兩方面探索其職能的開始。由于國民經濟長期受到破壞，政府首要的職能便是恢復經濟，和建立社會主義經濟的基礎——工業。黨的領導人借鑒蘇聯的計劃經濟體制，實行全國經濟和財政的高度統一，最大限度地組織和調

動全國的財力、物力及人力。社會所有的經濟活動特別是企業的投資生產都按照國家的計劃進行，它的支出也就不可避免的涵蓋企業的生產、經營、分配活動；農產品的分配和社會各事業的支出。這個時期的政府履行的是全能型的職能，不僅包括政府應有的三大職能（即對私人產品和公共產品間合理劃分和確定公共產品提供的資源配置職能，收入分配職能和經濟穩定職能），還包括了原本應有市場提供的而現在卻由計劃手段進行配置私人產品的職能。

（二）改革開放時期的財政支出結構（1978～1997）

1.經濟建設支出占比仍高但呈逐年下降趨勢。1978～1997年經濟建設支出占財政總支出的比重由60%逐步下降到40%的水平。財政依舊是為維護宏觀經濟的穩定和增長而保持對基本經濟建設的全面投入。但為了提高財政資金的使用效率，又開始改進基本建設投資方式和尋找其他投資資金來源。擴大資金來源包括國債發行和刺激社會投資兩方面。如中央開始對地方下放投資權并推動社會資本進入國家鼓勵的行業和領域。1979年實行“撥改貸”，將對基本建設的財政撥款改為銀行貸款，到1985年，所有國家預算安排的基本建設資金都由銀行貸款支持。

2.財政支出支持各項改革。1978年開始，我國進入改革開放時期，經濟體制逐步由計劃經濟轉變為市場經濟，財政在此背景下也作了相應的轉軌與改革。1978年召開的黨的十一屆三中全會，意味著市場取向的改革就此起航。自此而始，改革首先從調整分配關系切入，其后至1990年代初的改革基本上是圍繞著“放權讓利”這一主旨展開的，財稅改革從中央對地方放權讓利、中央與地方分灶吃飯、利稅分離開始，賦予地方政府較大的預算管理權限，使地方政府具有大于先前狀態的財政自主權，這是中國經濟體制改革重要的突破口之一。逐步以“利潤留成”、“利改稅”、“稅利分流”和企業“產權明晰”、股份制改造方式，以達到確立國有企業在市場經濟中的微觀市場主體地位的目的。

這一時期財政支出對國有企業的改革的支持體現在：1979年，財政負擔企業虧損補貼和價格補貼支出合計169億元，占當年財政總支出的14%。1985年后，企業虧損補貼和價格補貼遞增非常快，平均每年增加超過100億，平均每年增長十幾個百分點。

3.公共產品與公共服務的提供得到重視。改革開放的目的是使市場重新作為配置資源的主體，政府的職能和指出職責也相應地有所轉變。一方面，財政支出對經濟建設的投入不斷下降，并且與其它類別的支出比重差距逐漸縮小；另一方面，財政支出的重點越來越向社會保障體系的建設傾斜。舉例來說，這一階段財政對教育的投入規模是迅速擴大的，從1980年的113.19億元增長到了1993年的745億元，教育經費總投入從1980年的145.50億元增長到1993年的1059.94億元；1980年，財政的衛生支出也達到了年均13.7%的增幅。而且這一時期財政支出也對于企業運轉相關的就業、醫療、養老等改革給予了大力支撐[1]。

4.改革開放時期政府職責的定位。自1978年十一屆三中全會起，相應經濟體制的轉型，政府此時的職責從計劃經濟時期的全范圍支出改為了重點擔任經濟建設責任和公共服務責任。十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，堅持以經濟建設為中心，提出了“發展是硬道理”，并指明解放生產力、發展生產力，走共同富裕的道路的方針。財政在響應新制度逐漸建立的大背景下，幫助經濟發展提升活力，使市場規律越來越得到充分發揮，使國內經濟與國外接軌，也使得人們的生活水平、社會保障等等方面比計劃經濟時期有了很大的提高。

三、經濟社會轉型深化過程中的財政支出結構（1998～至今）

雖著改革開放的深化，中國經濟社會發展中也積累了一些深層次的問題，如區域經濟發展不平衡、城鄉差距較大、經濟發展方式落后等問題。此時的財政支出越來越關注民生、調節區域發展、支農、轉變經濟發展、促進國有企業改革等問題。

（一）政府職責的重新定位

1998年以來公共財政逐步建立，政府的角色被逐步的矯正和確定，向為市場提供服務，為公民提供公共服務轉化。特別是十六屆三中全會對政府的職責有了重新的定位，即經濟調節、市場監管、社會管理、提供公共服務四大職責；政府的職能包含著政治、經濟、社會、文化、生態等五個方面。這一政府職責的重新定位也體現著馬斯格雷夫和羅斯托的經濟階段發展論：在經濟的早期發展階段，經濟中公共部門投資在投資總額中所占的比例相當高，而到了經濟相對成熟階段，公共支出結構就會從對基礎設施的支出轉向對教育、醫療和福利服務的支出。

（二）財政支出重點關注民生、社會經濟發展協調等

財政政策的制定更多地以保障人民群眾生活需要和提高人民綜合福利水平為宗旨；基本建設的指出也向民生領域集中，比如改善農村生產生活條件的項目、重大基礎設施項目、涉及廣大群眾生命財產安全和切身利益的建設項目等。以我國財政用于教育、醫療、文化體育、社會保障和就業、節能環保方面的支出來衡量民生支出，從2007年到2014年，民生支出由16，453.90億元增加至53，082.97億元，占財政總支出的比重由33.1%上升至41.1%[2]。

參考文獻

[1]巫建國.論財政支出變化規律及現實方略改革.吉林財專學報.1997（3）.

[2]賈康，張鵬，程瑜.60年來中國財政發展歷程與若干重要節點[J].改革，2009，（10）.

[3]靳來月.我國民生財政支出問題與對策研究[J].大慶社會科學，2016，（2）.

[4]《中國統計年鑒2001》、《中國統計年鑒2007》、《中國統計年鑒2015》、《中國財政年鑒2007》.

作者簡介：王雅琦（1994-），女，漢族，甘肅蘭州，研究生在讀，四川大學經濟學院，研究方向：財政理論與實踐研究。