加快建立長期照護保險制度之我見

楊雯婷+雷震

摘要：隨著健康中國建設的全面推進，全民健康水平在不斷提高。為保障失能、傷殘人群的生命和生活質量，長期照護保險制度呼之欲出，且對于實現全民健康的目標，建設“健康中國”具有重大意義。廣西是后發展地區，是生態大省、長壽之鄉，社會老齡化、老人高齡化呈不斷增長趨勢，隨之而來失能、失智、空巢現象突出。本文試圖通過對廣西有關背景材料的分析，揭示一些當前面臨的難題和問題，提出加快建立長期照護保險制度的意見和建議。

關鍵字：廣西 長期照護保險 可行性 必要性

隨著健康中國建設的全面推進，醫學技術的進步，全民健康水平在不斷提高，人均壽命也在不斷延長。社會老齡化、老人高齡化呈不斷增長趨勢，隨之而來失能、失智、空巢現象突出。為保障失能、傷殘人群的生命和生活質量，長期照護保險制度呼之欲出，且對于實現全民健康的目標，建設“健康中國”具有重大意義。

一、長期照護保險制度的重點、目的與區別

關于長期照護的界定問題，在國內外相關研究中存在很大的差異。長期照護來源于英文“long-term care”，國內專家學者們對這一翻譯也存在“長期照護”“長期照顧”“長期護理”等不同表述[1]。一般情況下，可以從“長期”和“照護”兩方面來界定其概念。“長期”即照護的時間，“照護”即提供服務的廣度與寬度。長期照護定義的重點為對缺乏自我照護能力的人群提供長時間不同程度的照顧和護理，其目的是提高生活質量，獲得最大的獨立程度、個人滿足及人格尊嚴；長期照護的主體應該是老年人群和失能、殘疾人群。

長期照護保險制度是在較長時期內為生活不能自理的群體提供生活所需照料和醫療護理等服務，合理配置照護資源，以分擔照護風險，提高生命質量的保障制度。長期照護保險應區分于醫療保險和養老保險，醫療保險是分擔疾病風險，其直接目的是治愈疾病；養老保險覆蓋的應是所有的老年人，目的是為其解決因年老沒有收入的風險，而長護主要是在照顧和護理方面，其目的是提高失能、傷殘人群的生命質量，讓他們能夠獨立、有尊嚴地活著。

二、建立長期照護保險制度的基礎條件分析

（一）法理基礎

2012年修訂的《老年人權益保障法》首次規定“國家逐步開展長期護理保障工作，保障老年人的護理需求”；2013年9月，國務院相繼發布第35號文和第40號文，分別提出開發適合老年人的保險產品和長期護理商業保險；2014年8月，“新國十條”提出開發與基本醫療保險相銜接的商業健康保險產品，發展商業性長期護理保險；2015年十八屆五中全會將“探索建立長期護理保險制度，開展長期護理保險試點”寫入“十三五”規劃中。習近平總書記也在多個場合提出積極建立長期照護保險制度。縱觀長期照護的提出和發展過程，國家和政府高度重視長期照護保障工作，為建立長期照護保險制度提供了政策依據。

（二）多年的經濟增長為建立長期照護保險制度提供了經濟支持

以廣西為例，近年來經濟發展良好，人民收入不斷提高，連續5年區生產總值、職工收入、城鄉居民收入都呈平穩上升局勢，這為廣西建立長期照護保險制度奠定了良好的經濟基礎。但同時也可以看到，廣西城鄉居民收入遠低于國內許多發達城市，這也突出了廣西家庭護理負擔沉重，迫切需要建立長期照護保險制度，分擔家庭照護風險。

表1 廣西2010年至2014年生產總值及年人均收入統計表

[年份 生產總值（億元） 職工人均年收入（元） 城鎮居民人均年收入（元） 農村居民人均年收入（元） 2014 15672.89 45424 24669 8683.18 2013 14449.9 41391 22689 7793.08 2012 13035.1 36386 21243 6008 2011 11720.87 33032 18854 5231 2010 9569.85 30673 17064 4543 ]

（數據來源：廣西統計年鑒）

（三）發達國家和地區的成功實踐提供了可供借鑒學習的范例

長期照護保險是20世紀70年代在美國率先出現 ，至今已在許多國家得到推廣，最有代表性的是美國、德國和日本的老年照護保險，發達國家的長期照護保險制度在應對人口老齡化、減輕家庭照護負擔方面取得了顯著的效果。同時，我國青島早在2012年就開始長期照護保險制度的試點，覆蓋人群基本上包括了所有的失能群體，成為全國第一個長期照護保險制度全覆蓋的地區，已經形成了完備的長護體系和完善的失能照護評估標準。西方發達國家長期照護保險制度的實踐和我國青島長期照護保險制度試點取得的顯著成效證實了長期照護保險制度實施的可行性，為我們積極建立長護制度提供了寶貴的經驗。

三、加快建立長期照護保險制度的意義分析

（一）現有社會保障制度的缺陷

在整個生命過程中，我們要應對年老、疾病、失業、傷殘、貧困等風險。這些風險一旦發生，可能會誘發多數家庭貧困，加重家庭負擔，影響社會穩定和經濟發展。我國現有的社會保障制度已經基本覆蓋了這些“重大風險”。然而，傷殘失能這一大風險，目前主要通過社會救助解決。但由于救助資金有限，準入嚴格，涉及范圍小，只能保證少數特困家庭，而無法保證大多數的失能、傷殘人群。這就要求我國必須積極構建長期照護保險制度，為失能、傷殘家庭提供保障，對于完善我國社會保障制度，實現全民健康的發展目標意義重大。

（二）老齡人口的日益劇增，且失能現象嚴重，老齡人口健康狀況總體成下降趨勢

以廣西為例，廣西屬于長壽之鄉，是我國最早進入老齡化的地區之一，根據國際老齡化標準，65歲以上人口占總人口的7%，就可認為該地區已經進入了人口老齡化。廣西自2010年以來65歲以上人口已達到總人口的9.24%，遠遠高于國際老齡化標準；近幾年來，廣西老齡人口雖有所波動，但總體上還是居高不下。2015年全國1%人口抽樣調查資料顯示，廣西60歲及以上老年人口中，身體健康（健康狀況良好，完全可以保證日常生活）的占32.8%；基本健康（健康狀況一般，可以保證日常生活）的占48.8%，不健康但生活能自理（健康狀況不是太好，但可以基本保證正常生活）的占16.1%，生活不能自理（健康狀況較差，不能照顧自己日常生活）的占2.3%。與2010年人口普查相比，健康比重下降12.2個百分點，基本健康比重上升9.5個百分點，不健康但生活能自理比重上升2.9個百分點；生活不能自理比重持平。可以看出我區老年人口的健康狀況總體良好，但已經呈現了下降趨勢，亞健康人群顯著增多，若不采取相關措施，預計未來不健康生活無法自理的老年人會逐步增多。2010年和2015年廣西老年人口身體健康狀況變化情況見圖1。

表2 2010—2014年人口年齡構成比情況

[年份 0-15歲占總人口比重（%） 15-64歲占

總人口比重（%） 65歲以上占

總人口比重（%） 2010 21.71 69.05 9.24 2011 21.8 68.37 9.83 2012 21.96 68.3 9.74 2013 21.57 68.77 9.66 2014 21.58 68.75 9.67 ]

（資料來源：廣西統計年鑒）

[老年人口健康狀況（%）][2015年

2010年][60

50

40

30

20

10

0][健康][基本健康][不健康，但生活能自理][生活不能自理][2.3][2.3][13.2][16.1][39.3][48.8][45][32.8]

圖1 老年人口健康狀況變化比較

（資料來源：廣西統計研究報告）

[家庭戶規模（人）][5.5

5

4.5

4

3.5

3

2.5

2][1949][1961][1970][1980][1990][2000][2010][2015][4.4][4.5][4.9][5.2][4.6][3.8][3.3][3.5]

圖2 廣西重要年份家庭戶規模變化

（數據來源：廣西統計公報）

（三）家庭規模縮小，空巢現象嚴重，家庭護理負擔沉重

由于計劃生育實施和婦女參加社會活動頻率增加，青少年外出務工求學增多，家庭日益小型化，致使我區空巢老人、獨居老人數量日益劇增。從圖2可以看出，建國后至計劃生育實施前，廣西家庭戶規模不斷上升，在1980年達到頂峰，之后，由于計劃生育的實施，出生率下降，家庭戶規模不斷減少，到2010年，廣西家庭戶規模下降到3.3人，但是到2015年，由于城鎮化的推進，廣西家庭戶規模上升為3.5人，比2010年增加0.2人。但總體上我區家庭規模承下降趨勢，一旦家庭出現失能半失能老人，子女將不堪重負，給家庭帶來沉重的災難負擔。根據2015年廣西統計研究報告， 在一人戶家庭構成中，獨居老年人的戶數占37.4%，65歲以上占29.2%。空巢老人即使能夠領取退休金，但因為年老行動不便，無人照護，承受著孤獨與寂寞，面臨經濟和精力雙重壓力，他們不但需要物質上贍養，更需要精神慰藉，他們是最需要社會關注，給予關懷和照顧的群體。這就迫切需要加快建立長期照護保險制度，使老年人老有所顧，老有所護。

（四）老年人住院護理開支大，不合理醫保基金支出壓力大

據測算，我國18%的老年人將占用80%的醫藥費，60歲以上的老年人的醫藥費用將占到一生醫藥費的80%以上，而人生最后6個月的醫療費用開支是一生中最大的[2]。建立長期照護保險制度有利于提高醫院病床的周轉率，使衛生資源能夠得到最大化配置，減少不必要醫保基金的開支。另一方面，通過建立長護制度，使失能人群在專門的護理機構接受護理，有助于減少失能人群的護理費用，減輕家庭負擔。

四、加快建立長期照護保險制度的幾點建議

（一）試點先行，逐步推開

由于長期照護保險制度的高負擔性，籌集基金量大，而廣西又屬于經濟欠發達地區，經濟發展不平衡，各地籌資水平差距大。所以可以先在經濟發展較好的城市先行試點，根據試點的實施情況，評估長護制度的實施效果，積極探索出適合國情的長期照護保險制度，再逐步推開到全區。同時，長期照護保險制度也應該遵循“保基本”的原則，保證對失能人群和家庭的雪中送炭，并非對所有老年人群的錦上添花。由于長期照護涉及照顧和護理兩個方面的內容，照顧又包括生理上和心理上的照顧。但根據目前的經濟發展情況和籌資水平，只能保證對失能、半失能人群的護理，再逐步推廣到對失能人群和老年人群生理上的照顧，再到心理上精神上的照顧，最終真正實現老有所顧、老有所護、殘有所顧、殘有所護。

（二）加強宣傳，提高居民參加長期照護保險的意識

居民對長期照護保險意識直接決定了長期照護保險制度的實施[3]，由于我國經濟發展進入新常態，經濟增速放緩，單單依靠國家和地方政府財政籌集長護基金是非常困難的，所以必須提升全民長護保險意識，保證長護制度實施的可持續性。相關政府部門可以通過媒體輿論、廣播、講座、宣傳單等方式，大力宣傳長期照護保險制度，讓每一個居民都能夠準確理解長期照護的含義，能夠看到長期照護保險在分擔家庭照護負擔方面的積極作用，并設置合理的繳費金額、繳費年限和賠付服務，提高居民參加長護保險的意識進而將潛在的需求轉化為現實的需求，保證長護保險的可持續性。

（三）深入調查評估老年人失能狀況，加強失能風險預防，精準確定失能人數和失能狀態[4]

必須要加強失能風險預防，減少失能、殘疾現象的發展，另一方面，必須建立統一的失能評價標準，嚴格評估失能人群和需要長期照護老年人群的數量和失能所處狀態，并對失能人群的照護費用進行預測，進而按照“以收定支、收支平衡，略有結余”的原則籌集照護資金，同時，對于失能人群進行精準照護，根據失能等級提供不同的照護服務。

（四）制定相關自治條例，保證長期照護制度的權威性

我國目前還沒有關于長護制度的相關法律出臺，但可以根據區情，通過區政府牽頭，人社、民政、衛生多部門通力合作的方式，制定相關的地方性規章，用法律的形式明確長護制度各方主體的權利和義務，使保費的繳納、服務的賠付等都有明確的法律保障，使公眾能夠放心投保，安心投保，保障我區長護制度的順利落實。

參考文獻：

[1]李明.濟南市城區失能老年人居家長期照護現狀及需求研究[D].山東：山東大學博士學位論文，2015

[2]肖云，王冰燕.中國建立長期照護保險的必要性與路徑[J]社會福利，2013（6）：26-30

[3]張根群，郭金貞.論國民保險意識的提高[J]. 保險研究，2001（8）：9-12

[4]黃佳豪.日韓長期照護保險的比較研究[J]. 福建師范大學學報，2016（4）