農村土地制度改革的路徑選擇

【摘 要】 本文依據現行法規政策，十八大精神和相關文件，并總結全國各地農村土地制度改革的實踐，從堅持和完善家庭承包責任制、確權頒證、加速流轉、改革宅基地、培育新的經營主體，與城鄉一體化同步，建立統一的土地交易市場和改革征地制度等八個方面提出可供農村土地制度改革的路徑選擇。提出農村土地制度改革是個系統工程，選擇改革路徑應因地制宜，有所側重，又要互相聯系互為補充，全力推動農村土地制度改革。

【關鍵詞】 農村；土地制度；改革路徑

農村土地制度改革既要有法規依據，又要有政策依據。這是實現農業現代化，全面深化農村改革的必然選擇，也是實現城鄉一體化的必由之路。方向已經明確，如何實現農村土地制度改革？我國地大物博，人口眾多，土地資源稀缺，省情縣情不同，農情不同，土地制度改革的具體要求各異，因此選擇適合自身需要，又符合法律政策規范的改革實施路徑頗為重要。根據我國國情農情以及現行相關法規政策，我國農村土地制度改革基本路徑如下：

一、堅持家庭聯產承包責任制，穩定完善農村土地承包關系

家庭聯產承包責任制是中國農民的偉大創造，是經過實踐證明符合我國農村生產力實際，已經再延期承包30年并保持長久不變的農村土地基本經營制度。穩定和完善土地承包關系，是保障農民權益，促進農業發展，保持農村穩定的制度基礎，所以堅持和完善家庭聯產承包責任制是新時期農村土地制度改革的基本路徑。

二、健全土地（含宅基地、林地等土地資源）確權頒證工作

健全土地（含宅基地、林地等）承包經營權登記制度，是農村土地制度改革的基礎工作。建立健全土地承包經營權信息平臺，方便群眾查詢，利于服務管理，確權登記工作原則上確權到地，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權、確股、不確地。確權工作以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬；堅持依法規范操作，嚴格執行政策，按法定程序操作。土地權屬發生變化后要依法進行變更登記，這是土地制度改革的基礎工作。

三、加速土地流轉是農村土地制度改革的重點

加速土地流轉是農村土地制度改革的重點，即在家庭承包基礎上，土地使用權進行流轉，這實質上也是承包權的實現方式。加速土地流轉是建設新農村和新型城鎮化，實現城鄉一體化的必由之路；是農民增收的有效途徑。土地流轉要堅持依法、自愿、有償。以農民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿、不得損害農民利益，不得改變土地用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。要創新土地流轉形式，應依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉。土地流轉是農村土地制度改革的重中之重。

四、改革農村宅基地制度

農村宅基地是重要的土地資源，改革宅基地制度是農村土地制度改革的重要組成部分。中共中央、國務院在2013年一號文件中明確指出要依法保障農民的宅基地使用權。要加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作，深化宅基地制度改革。在2014年中央一號文件中，又進一步提出完善宅基地制度的要求，要改善農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。宅基地和其他承包地一樣可以依法流轉，逐步建立城鄉統一的住房管理辦法，要建立宅基地退出制度。

五、通過培育新的農業經營主體為載體實現農村土地制度改革

農村土地制度改革離不開改革載體，在堅持家庭經營基礎性地位的同時，通過培育新的農業經營主體，如專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業企業、土地股份公司等，作為載體，推進土地流轉等制度改革。這里以土地股份合作制為例加以說明，即農民以土地使用權入股，實現集體所有，農戶擁有承包權和股權，實際經營者擁有土地使用權。在三權分離的基礎上，土地實物形態與價值形態相分離，這種新型土地制度模式既借鑒了土地合作制的歷史經驗，又引入了現代企業制度的經營機制，符合市場經濟發展的趨勢和要求。土地股份合作制具有以下特點：（1）農村土地股份合作制理順了產權關系，明確了各方權利和義務，調動了三方積極性。（2）有利于建立土地流轉機制。（3）有利于對土地進行規模經營，產生規模效應。（4）有利于構建一種與生產力發展與市場經濟相結合的經營機制，有助于對土地進行統一規劃，統一開發利用，是一種科學的管理方式。（5）有利于增強農業投入，增強我國農業的市場競爭力，規避各類市場風險。（6）有利于以土地為主的多種生產要素的合理配置。十八大后以家庭農場經營為主的經營主體大大發展，促進了土地制度的改革。

六、與城鄉一體化、新農村建設和新型城鎮化建設同步，改革農村土地制度

城鄉一體化、新農村建設和新型城鎮化建設必然伴隨著農民離開農村，剩余勞動力轉移，向非農產業領域轉移，進而推動了土地流轉、宅基地的流轉，促進農村土地集約經營，因此在土地城鄉一體化進程中，應把城鄉一體化、新農村建設和農村城鎮化與農村土地制度改革結合起來同步規劃、同步實施，相得益彰，推進城鄉一體化促進土地制度改革，搞好以土地流轉為重點的農村土地制度改革，促進城鄉一體化進程。

七、建立統一的土地交易市場，規范土地交易

在農村土地制度改革中，應逐步打破城鄉二元化的城鄉分割機制，構建統一的土地交易市場，依法規范，有序流動，平等交易。在符合規范和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。

八、改革農村征地制度，推進農村土地制度改革

在城鄉一體化進程中，隨著城市的不斷擴張，農村城鎮化發展，必然會產生農村土地征用問題，因此土地征用制度改革就成了農村土地制度改革的重要內容。中央要求，要縮小征地范圍，規范征地程序。要修訂和完善有關法律法規，制定好政策，保障農民公平分享土地增值收益。因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益，要健全征集地爭議調處機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權和監督權。

總之，新時期農村土地制度改革是一項系統的、綜合的工作，各種路徑也是互相聯系、互相補充的，在選擇具體改革路徑和辦法時應注意因地制宜，有所側重，也要互相配合。如城鄉一體化改革必然伴隨土地流轉，土地流轉又離不開土地交易市場，這是改革農村土地工作制度選擇路徑方法時必須重視的。另外在選擇時要處理好執行法律和政策與改革的關系，既要依法推進改革又要敢于創新，及時將經過實踐證明成熟的政策上升為法律，以推進改革。要注意在憲政體制下推進政治體制和綜合治理，從根本上保證農村土地制度改革的順利推進。

【參考文獻】

[1] 中共中央、國務院，關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見，2014年中央一號文件.

[2] 中共中央、國務院，關于加快發展現代農業增強農村發展活力的若干意見，2013年中央一號文件.

[3] 儲誠煒.制度創新視角下黨的農村土地政策變遷研究 [M].西安，西北農林科技大學出版社，2013.12.95-96.

[4] 李偉.關于城鄉一體化問題研究綜述[J].經濟研究參考，2010.42.43.

【作者簡介】

杜德魚（1952-）男，陜西華縣人，西安外事學院教授、碩導，研究方向：農業法規與政策.