中國共產黨制度治黨的路徑選擇

仲偉通

摘要：制度治黨是中國共產黨依靠黨章、黨規、黨紀有效規范黨內事務和硬性約束黨員行為的治理過程。制度治黨是全面從嚴治黨的題中應有之義，有利于解決治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。新形勢下，制度治黨面臨著制度治權不甚理想、制度體系不夠完善、制度執行較為乏力和制度績效無法持續發揮等問題。為此，必須進一步強化對黨內權力的監督制約，完善黨內法規制度體系，提高黨內法規制度執行力，營造良好的制度文化氛圍。

關鍵詞：制度治黨；中國共產黨；全面從嚴治黨

中圖分類號：D262文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）04-0012-05

制度是形塑人們互動關系的行為規則、組織規范及運行機制。制度“帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”①。依靠制度管黨治黨是現代政黨必須遵循的一般規律，也是現代政黨得以良好運行、富有戰斗力的基本保障。在中國共產黨所處的時代背景和歷史方位下，制度治黨能夠為黨的建設科學化提供重要的理論生長點和突破口，也能夠為政黨治理現代化拓展廣闊的思考空間和踐行場域。推進全面從嚴治黨，最根本的就是堅持制度治黨。

一、制度治黨的價值意蘊

2014年10月8日，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中指出，要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”②。這是黨的文獻中首次明確提出“制度治黨”的概念。制度治黨是中國共產黨主動回應世情、國情、黨情深刻變化的全新探索，也是中國共產黨有效抵御“四大考驗”、努力克服“四大危險”的基本方略。

1.制度治黨是對馬克思主義黨建理論的新發展

制度建設是黨的建設的基本維度。從歷史上看，制度建設一以貫之地伴隨著中國共產黨從最初建黨到如今執政的全過程。然而，制度治黨與黨的制度建設卻有著顯著的不同，實現了從“建”到“治”的轉變。制度治黨的提法，是新形勢下中國共產黨治黨理念的新論述、新闡釋、新表達，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央對馬克思主義黨建理論的創新性發展。究其本質而言，制度治黨是中國共產黨把制度邏輯嵌入自身治理過程的一種新敘事話語。既然制度治黨是新敘事話語，就應該掌握話語權。只有辨別制度治黨的豐富內涵和核心理念，才能真正掌握話語權。從一般涵義上講，制度治黨就是中國共產黨在遵守憲法和法律的前提下，依靠以黨章為根本、以黨的規矩與紀律為要素的黨內法規制度體系，有效規范黨內事務和硬性約束成員行為的自身治理過程。從基本功能上講，制度治黨是中國共產黨政黨治理的有效方式及核心要件，也是中國共產黨實現政黨現代化的必由之路。從核心維度上講，制度治黨主要包括以下幾個方面：保持黨內權力的合理運行與監督制約，“把權力關進制度的籠子里”是制度治黨的關鍵；科學安排黨內法規制度體系，優化黨內法規制度結構是制度治黨的支撐；加強政黨組織運行中的制度執行力是制度治黨

的重點；實現政黨制度化，提升政黨建設中的制度績效是制度治黨的指歸。

2.制度治黨是在長期治黨實踐中探索出的重要規律

制度是管黨治黨最為必要且有效的載體，“在調節黨內關系、指導黨內生活、規范黨員行為中起著基礎性作用”③。中國共產黨人歷來主張用制度治黨。鄧小平在深刻反思歷史經驗教訓的基礎上指出，正因為制度問題不解決，所以過去我們雖也多次反對官僚主義，但是收效甚微。“我們過去發生的錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”④習近平在全面從嚴治黨的新背景下也多次強調，“從嚴治黨必須有堅強的制度作保證”，“要堅持用制度管權管事管人”，“特別要把制度約束作為剛性約束”來實現“打鐵還需自身硬”。歷史和現實的邏輯共同表明，管黨治黨的成熟狀態與法規制度的完備程度、遵循能力成正比。保持黨組織和黨員的純潔性、先進性，得力于制度治黨的規范性、科學性；提升拒腐防變和抵御風險的能力，也取決于制度治黨效果的發揮。在這一意義上講，堅持制度治黨是中國共產黨在長期治黨過程中達成的基本共識，是中國共產黨在反復實踐中得出的重要規律。

3.制度治黨是解決治黨失之于寬、松、軟問題的必要手段

制度治黨具有鮮明的現實指向性，也因此彰顯出極強的實踐意義。當前，部分基層黨組織仍然較為普遍地存在管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。而制度治黨的提出，正是對這一突出問題的深刻回應。“現代制度的主要作用就是以規則約束下的行為替代個人自發的行為。制度通過規范參與者、政策問題、解決方案的選擇機會，有助于減少因開放結構和垃圾桶過程而導致的不確定性。”⑤制度通過一系列的規則、慣例、程序為黨組織和黨員的各項活動確定了合理性邊界，是約束黨員行為、維持黨組織穩定的硬性標尺和剛性保障。同時，制度以其嚴肅性和權威性，“為黨員、干部拉起了高壓線、劃出了警戒線，在黨風廉政建設中具有規范引導、控制約束、警戒告誡、懲罰威懾的作用”⑥。只有深入推進制度治黨，才能徹底解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，才能抵御脫離群眾、腐敗變質等現象的侵蝕，真正達到全面從嚴治黨的效果。

二、新形勢下制度治黨面臨的問題分析

中共中央組織部最新黨內統計數據顯示，截止到2015年底，中國共產黨共有8875.8萬名黨員和441.3萬個基層組織，是典型的超大型政黨。與此同時，在治國理政的進程中，中國共產黨也面臨著全面深化改革的深層矛盾和全方位對外開放的強力沖擊。這些客觀因素決定了制度治黨會是一個復雜的政治過程，其靜態支撐和動態運行將不可避免地遇到諸多問題。

1.黨內權力運行監督機制不甚理想

制度治黨的關鍵在于制度治“權”，即要把權力關進制度的籠子里。可現實表明，當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，權力濫用和權力異化現象仍然較為普遍，權力監督機制有待創新。第一，在權力來源上，制度治黨面臨如何依靠制度確立黨內權力的合法性來源問題。在法理意義上，黨內權力源于黨員的委托與授權，是黨員權利在一定條件下的集中和轉化；黨內權力的目標指向和價值依歸在于最大限度地維護黨員權利。黨內民主是獲取黨內權力、保障黨員權利的關鍵因素。就當前情形而言，黨內實質民主和程序民主的制度建設還比較薄弱。第二，在權力領域上，制度治黨面臨如何依靠制度明確劃定黨內權力邊界的難題。在黨內政治生活中，黨內法規制度缺乏對黨內權力適用范圍、對象的詳盡解釋和精細規范，因而無法有效地控制權力對當權者的誘惑力和腐蝕性，容易導致“牛欄關貓”等制度失靈、失效的現象。第三，在權力行使上，制度治黨面臨如何促使黨組織和領導干部在制度約束下行使自身權力的難題。在以社會主義市場經濟為導向的全面深化改革中，如何運用制度這一載體防范和矯正某些黨員干部的權力濫用、權力尋租行為，真正形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，存在多重挑戰。第四，在權力監督上，制度治黨面臨如何完善和強化黨內權力監督機制的難題。在全面從嚴治黨的背景下，如何建立起一套科學合理、務實管用的具體制度和運行機制，以應對“權力的‘弱監（監督制約力度不夠）、‘虛監（形式上監督制約而實際上沒有監督制約）和‘空監（事實上存在的監督制約空白地帶）”⑦，也成為制度治黨亟待解決的一大難題。

2.黨內法規制度體系不夠完善

制度治黨需要內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，然而當前黨內法規制度中不健全、不適應、不協調、不銜接的問題依然存在。第一，從黨內各項制度的主要架構上看，制度治黨進程面臨黨的具體制度、程序性制度建設不健全的問題。黨的制度依據不同的基點可以進行不同的劃分。就層次而言，有黨章和具體制度（準則、條例、規則、規定、辦法、細則）之分。黨章居于核心層，是黨內的根本大法。具體制度居于外圍層，是對黨章的延伸、擴展和具體化。當前黨內制度的主要問題在于一些具體制度尚待改進。有些制度過于抽象籠統，缺乏具體實施細則；有些制度中“令”“禁”較多，缺乏具體處置的辦法；有些制度過于陳舊，不能適應新情況、新問題。就性質而言，有實體性制度和程序性制度之別。如果缺乏必要的程序規定，容易造成執行中的主觀隨意性。但在“當前黨內制度建設上往往表現出重實體而輕程序的傾向”⑧。第二，從黨內各項制度的合理銜接上看，制度治黨進程面臨黨內法規制度的協調性、統一性有待提高等問題。比如，國家法律、黨章與各項具體制度之間的聯系機制不暢，致使有些具體制度不能符合國家法律與黨章所體現的精神；黨的領導制度、組織制度、工作制度、干部制度、監督制度之間的縫隙較大，致使集群效應無法發揮，在一定程度上降低了制度的邊際效益；不同領域、不同位階、不同效力的黨內法規沒有形成有機結合、配套銜接、彼此呼應的制度鏈，不能充分發揮制度體系的整體合力等。

3.黨內法規制度執行較為乏力

嚴格執行和有效落實是制度得以永葆生命力的根本所在。經驗表明，如果有了制度卻束之高閣或者實施不力，那么制度只會流于形式，成為一紙空文。毋庸諱言，當前黨內法規制度被象征性執行、選擇性執行、抗拒不執行的現象依然不同程度地存在。比如，個別地方為了應付上級檢查，出現形同虛設的“墻報”制度；個別部門對制度采取功利主義的態度，選擇對個人或小集體利益有利的執行，而無利的則軟拖硬抗；個別領導干部為自己或他人留“暗門”、開“天窗”，導致制度執行過程中存有大量“彈性空間”和“死角地帶”等。這些不良現象使得一些規定變成了“稻草人”，導致制度治黨的理論圖景無法在現實中落地。其實，制度執行力度不夠僅僅是表面現象，更為深層的問題在于制度執行力與政治生態環境的互動困境。理論上說，制度執行力的順暢程度與政治生態環境的優劣與否息息相關。從政治文化的角度看，我國是一個有著兩千多年人治傳統的國家，加之長期高度集中的政治經濟體制的慣性影響，造成社會成員的人治思維根深蒂固，“家長制”意識、“官本位”意識還比較嚴重地存在。制度治黨進程深受這一歷史文化傳統的影響，面臨著法治觀念薄弱、制度意識淡薄的羈絆。這些因素在很大程度上消解了制度的嚴肅性和權威性，導致黨內法規制度在現實中無法得到有效運行。因此，如何清理傳統政治文化中的人治觀念殘余、如何彌補傳統政治文化中的法治思維缺失，如何找尋當前黨內制度運行與政治生態環境之間互動的最佳著力點，已然成為制度治黨進程中的瓶頸。

4.黨內法規制度績效無法持續有效地發揮

推進制度治黨向縱深發展，還涉及績效評價的問題。中國共產黨倡導制度治黨，就是要把從嚴治黨過程中形成的新的理念、思路、舉措上升為長期生效、剛性保障的制度，進而把制度化變為黨內治理的內在機制，最大限度地提升制度治黨績效。所謂制度治黨績效，是指在黨內治理中制度實施的效應、效果或功能，主要包括績效如何以及績效能否持續兩個方面。第一，從績效如何方面講，黨內法規制度體系不完善、執行力不足的短板，已經在很大程度上阻滯了制度績效的發揮。制度績效通常是多種因素綜合作用的產物，在發揮正效應的同時，也可能會衍生出負效應。當前制度治黨中存在的系列問題，還無法保證其能在正負效應的對沖中，使正效應與負效應之和始終處于正值狀態。第二，從績效能否持續方面講，可以借鑒新制度主義政治學的分析視角加以重新檢視。規范制度主義理論的核心概念是“適當性邏輯”，認為“如果制度在影響其成員行為方面是有效的，其成員會更多考慮是否符合組織規則，而不是他或她的行動結果”⑨。基于此，該理論進一步把制度區分為聚合式制度和整合式制度，前者以利益驅動和計算理性吸納成員，后者以規范權力和道德理性吸引成員。由此，不能將制度僅視為聚合性的，即只想獲取個人的、物質的收益；而是要賦予制度強有力的規范價值。在新時期全面深化改革中推進黨的建設，制度治黨面臨外在環境條件與制度規范導向之間的匹配危機，容易陷入依靠利益驅動和追求經濟績效的誤區。如果這一狀況不加改變，制度治黨的績效就難以最大程度地持續發揮。

三、推進制度治黨的路徑選擇

制度治黨具有長期性、復雜性與艱巨性。破解制度治黨面臨的各種難題，要進一步優化制度治黨的現實路徑。

1.強化對黨內權力的監督制約，為制度治黨奠定穩固基石

強化對黨內權力的監督制約，可以從根本上預防和消除腐敗問題。制度治黨要抓住治權這個關鍵，圍繞授權、用權、監權等環節，編密、扎緊制度的籠子。第一，要理順黨內權力授受關系，建立黨員—黨代表—黨委會—常委會及書記的選舉授權鏈。為此，應當進一步擴大黨內民主，充分發揮黨員在黨內政治生活中的主體地位，完善黨員民主權利保障機制；進一步探索黨代會常任制，使黨代會真正成為黨內最高權力機關；形成規范而嚴格的決議程序，強化權力流程控制，杜絕各種暗箱操作。第二，要完善黨內監督制度。黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，在制度治黨中發揮著極其重要的作用。要以貫徹落實《黨的紀律檢查體制改革實施方案》為契機，進一步突出“兩個責任”，即黨委負主體責任、紀委負監督責任，適當強化紀委的權威性和相對獨立性；實現“兩個全覆蓋”，即派駐紀檢機構、巡視工作全覆蓋。同時，還可以借鑒國外政黨監督經驗，積極嘗試探索領導干部財產申報制度、黨內問責制度等新形式，破解“一把手”監督難題。第三，要創新黨外監督機制。黨的十八屆四中全會指出：“要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督，努力形成科學有效的權力運行和監督體系，增強監督合力和實效。”⑩這就要求我們，在開展黨內監督的同時，也要完善參政黨的民主監督，擴大團體組織、人民群眾的社會監督以及加強新聞媒體的輿論監督，由此形成層層相通、環環相扣、形式多樣、互濟互補的權力監督網，從而真正讓權力在陽光下運行。

2.完善黨內法規制度體系，為制度治黨提供重要依托

健全且完備的黨內法規制度體系是制度治黨的支撐和依托。第一，要完善黨內法規制度的內容，保障制度供給。我們要彌補黨內法規制度供給中“基礎主干黨內法規”及“配套黨內法規”的缺位，從而減少制度的死角和盲區，增強制度的可操作性。同時，還要提高黨內法規制度的質量，跨越制度供給過剩陷阱，更好實現制度需求的有效滿足。第二，要增加黨內法規制度系統的協調性，規避制度沖突。這里的協調性不僅包括黨內法規制度自身的協調性，還包括黨內法規制度與國家法律制度的協調性。因此，一方面，要統籌兼顧實體性法規制度和程序性法規制度、綜合性規定和專門性規定、下位法規制度和上位法規制度的協調，力求各項法規制度彼此配合、相互銜接，避免它們相互之間的重復交叉、打架沖突；另一方面，要實現黨內法規制度與國家法律的對接與互動，既要保證黨在憲法和法律的范圍內活動，也要體現黨規黨紀嚴于國家法律的要求，突出黨紀特色。第三，要搞好黨內法規制度的評估，促進制度創新。黨內法規制度建設之所以存在這樣或那樣的問題，與長期以來缺乏制度制定后的評估有密切關系。我們應該對黨內法規制度執行情況、實施效果開展評估，集中清理在實施過程中存在問題和不足的黨內法規，并根據清理情況做好相關黨內法規的修改、廢止工作。通過創新黨內法規制度的評估原則、評估程序和評估方法，不斷增強制度的適應能力，最大限度提高制度治黨的效能。

3.提高制度執行力，為制度治黨提供強力保障

習近平在中央政法工作會議上的講話中明確指出：“要狠抓制度執行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規發力、讓禁令生威。”第一，要明確制度執行權責，建立責任追究機制。可以將制度執行目標進行有機分解，努力實現責任清晰、責任到人、責任到崗，確保形成一級抓一級、層層抓落實、各負其責的良好局面。可以對責任人的制度執行情況進行嚴格考核，并將考核績效作為干部選拔任用、評優評先的重要依據。同時，還要對執行不力或者執行歪曲的責任人作出相應責任追究處理及行政問責，最大限度保障執行主體對制度的責任感和敬畏感。第二，要加強對制度執行的監督檢查，構建嚴厲有效的懲戒機制。習近平強調：“凡是違反黨章和黨的紀律特別是政治紀律、組織紀律、財經紀律的行為，都不能放過，更不能放縱。”為此，各級黨組織要堅持有腐必懲、有貪必肅的原則，堅決查處各種有令不行、有禁不止、隨意變通、肆意規避等行為，真正做到不以權勢大而破規，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任。第三，要完善制度執行資源的開發利用機制，提高制度的執行活力。其實，執行資源的有無、優劣，在很大程度上影響著制度執行過程。因此，要不斷提供充足的資金財力、充分的物質準備、成熟的技術條件、通暢的信息渠道等執行資源，為制度執行力系統有效運轉提供必需的潤滑劑，從而使人、財、物三者有機結合起來，發揮出最大的整合效應。

4.培育制度信仰，為制度治黨營造良好氛圍

制度權威源自黨員的內心擁護和真誠信仰，制度執行依賴黨內的良好制度文化氛圍。第一，要引導全黨牢固樹立制度意識，形成尊崇制度、遵守制度、捍衛制度的良好氛圍。要通過開展多種形式、多重渠道的宣傳教育活動，消除廣大黨員潛意識里的權力信仰和人治思維，努力將按制度辦事的理念植入到廣大黨員的內心深處，把制度規范的外在要求真正轉化為廣大黨員的自覺行動。還必須堅定廣大黨員對制度權威的敬畏意識，使制度真正成為黨員心中不可觸碰的“紅線”“底線”和“高壓線”。第二，要發揮領導干部的表率作用。領導干部是推動制度治黨的重要組織者、推動者、實踐者，理應帶頭學習制度、自覺維護制度、嚴格執行制度。領導干部要以自身的引領示范、行為導向，為制度信仰的重塑奠定堅實基礎。領導干部必須經常參照制度進行自我反思，善于發現自身存在的突出問題，不斷提高依規辦事的能力與水平；必須用制度約束自己親屬和身邊工作人員的行為，防止他們利用自己職務上的影響力謀取不正當利益。第三，要充分調動廣大黨員的參與熱情。阿爾蒙德曾將政治文化分為蒙昧型政治文化、服從型政治文化和參與型政治文化三大類。相比較而言，參與型政治文化由于公眾的參與，制度化程度更高。因此，要讓廣大黨員平等地參與制度的制訂過程，使制度建立在深厚的群眾基礎之上；要充分保障廣大黨員在制度評估中的主體地位，使制度更加符合黨員的需要和意愿。要通過建設民主參與的制度文化，增強廣大黨員對制度的心理認同和價值共識。

注釋

①④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第333、328頁。②習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日。③李春耕：《黨的制度建設科學化與從嚴治黨》，《中國井岡山干部學院學報》2010年第5期。⑤詹姆斯·G·馬奇、約翰·P·奧爾森：《重新發現制度：政治的組織基礎》，張偉譯，三聯書店，2011年，第23頁。⑥《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第61頁。⑦王韶興：《政黨政治論》，山東人民出版社，2011年，第188頁。⑧蒯正明、付啟章：《中國共產黨制度建設科學化研究》，中國社會科學出版社，2013年，第26頁。⑨B·蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：新制度主義》，王向民、段紅偉譯，上海人民出版社，2011年，第30頁。⑩《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社，2014年，第39頁。《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第127、44頁。

責任編輯：浩淼文刀

Abstract：Institution-based Party governance is the Chinese Communist Party self-governance process， which is depended on the Party constitution， rules and disciplines to regulate Party affairs and constraint members′ behavior. Institution-based Party governance is a basic content in strengthening Party self-discipline. It is beneficial to solve the problem that Party governance is too loose and weak. Under the new situations and circumstances， Institution-based Party Governance is facing many difficulties. For example， using institution to restrict power is not ideal， the system of the inner-party institutions is not perfect enough， institutional implementation is relatively weak， and institutional performance cannot continue to play. Therefore， the Chinese Communist Party must strengthen the supervision and control of the inner-Party power， perfect the inner Party institutional system， improve the executive ability of the inner Party institutional system， and create a good institutional cultural atmosphere.

Key words：institution-based Party governance； Chinese Communist Party； comprehensively strengthen the Party discipline