高校腐敗現象的特點及預防對策

程功鵬

摘要：高校的任務與性質決定了高校反腐倡廉工作的必要性和重要性。高校腐敗現象的特點是：行政權力腐敗與學術權力腐敗并存，腐敗人員的職務、職稱較高，腐敗的群體性、被動性較為突出。高校腐敗現象的主要原因是制度存在缺陷、監督缺位、認知缺失。預防高校腐敗現象，就要把握高校的特點，以加強對權力運行的監督和制約為主線，構建制度防腐、監督防腐、廉潔教育、廉政風險評估預警、落實黨風廉政責任“五位一體”的腐敗預防體系。

關鍵詞：高校腐敗現象；特點；原因；預防對策

中圖分類號：D267文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）04-0017-05

黨的十八屆六中全會從全面從嚴治黨的戰略高度，對如何建設廉潔政治、規范黨內政治生活作出了部署，明確要求筑牢拒腐防變的思想防線和制度防線，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。這一戰略部署為新形勢下進一步科學有效地防治腐敗提供了重要遵循。我國經濟社會領域正在發生新的深刻變革，高等教育在落實科教興國和人才強國戰略中居于重要地位，在轉變經濟發展方式、推進中國特色社會主義先進文化建設中的服務和引領作用日益突出，高校的發展穩定關系到社會的發展穩定。加強高校反腐倡廉建設，根治校園腐敗，發揮好高校在凈化社會風氣中的帶動和引領作用，對于深入貫徹落實黨的十八屆六中全會精神、堅持社會主義辦學方向、維護社會發展穩定、鞏固黨的執政地位，都具有十分重要的意義。

一、高校腐敗現象的主要特點

近些年來，高校腐敗案件頻頻曝光，高校腐敗問題受到社會廣泛關注。高校腐敗現象嚴重損害師生利益、影響教育公平和高校改革發展，社會危害性極大。高校是以人才培養為根本任務的教育機構。高校腐敗現象與黨政機關的腐敗現象既有一定的共性，也有其特殊之處。高校腐敗現象具有以下三個明顯特點。

1.行政權力腐敗與學術權力腐敗并存

腐敗一般是指公職人員濫用公權力牟取私利的行為。哪里有權力，哪里就可能滋生腐敗。黨政機關主要行使行政權力，這決定了黨政機關人員腐敗主要是濫用行政權力。高校既有行政權力又有學術權力，這決定了高校腐敗問題表現為行政權力濫用與學術權力濫用并存。縱觀近年來的腐敗案例，高校行政權力腐敗與黨政機關人員腐敗的高發領域大體相同，基建、采購、人事、財務領域都是發生腐敗的重災區。所不同的是，高校招生錄取領域也是發生腐敗的重災區。隨著高校招生自主權的擴大，招生尤其是自主招生成為少數人借機斂財的渠道。

作為重要的學術機構，高校的學術腐敗現象也比較突出，主要表現為一些學者把自己手中的權力當成謀取私利、維護既得利益的工具，掠奪學術資源后進行利益再分配。在一些高校，申報項目、評定成果、評審職稱、發表論文等需要疏通關系已經是司空見慣的事，其背后的利益鏈條、涉及的利益相關者之多讓人觸目驚心。高?？蒲薪涃M的違規使用問題也較為嚴重，主要表現是采用報銷假發票、虛開勞務

費、編造虛假項目合同、提高項目設備費等形式進行套現或者違規拿取回扣。

2.腐敗人員的層次較高

高校腐敗人員主要集中在領導干部和高層次知識分子群體。在職務級別上，高校腐敗人員多為校黨委書記、校長，主管財務或基建的副校長，以及相應的校黨委辦公室、校長辦公室、基建處、財務處等重要職能部門的負責人。中央紀委監察部2015年通報的高校腐敗人員職務與職級結構統計結果顯示，職位越高者發生腐敗的比例越大，這說明權力與腐敗發生率之間呈現出高度的相關性，權力越大者越有可能腐敗。在知識層次上，高校腐敗人員多為高學歷、高職稱人員。南昌大學廉政研究中心對64個高校腐敗案例的統計分析表明，“高校腐敗主體普遍具有較高的受教育水平，最低也是大專學歷，本科及以上學歷者占有效案例數的95.31%”①。從職稱上看，高校腐敗人員中擁有高級職稱者占絕大多數，他們一般為“學閥”，主要精力用于拉關系、跑課題、作報告，占有大量學術資源或影響學術資源分配。他們中有些人基本上不參與課題研究，卻常常以課題主持人、成果負責人的身份出現，而真正的研究工作是一些年輕學者完成的。這說明學術地位越高的人，發生腐敗的可能性越大。

3.腐敗的群體性、被動性比較突出

高校腐敗現象多表現為群體性腐敗、被動性腐敗。高校行政化與官僚化傾向比較嚴重，存在一定程度的官場文化，關系網、圈子文化也一定程度地存在。各種權力與關系、圈子文化相互耦合，容易產生基于某一項目或某一領域內的利益輸送圈，結果導致窩案串案式集體腐敗。在已經查處的高校職務犯罪案件中，許多人都是“扎堆腐敗”，家庭腐敗、窩案串案式腐敗比較常見。中國社會科學院科研局、中國社會科學院中國廉政研究中心、社會科學文獻出版社發布的《中國反腐倡廉建設報告No.6》指出：“目前高校反腐倡廉建設亟待解決的主要問題包括‘重點領域權力尋租問題突出‘集體腐敗、窩案串案多發等?！雹?/p>

有相當一部分高校腐敗人員在行為方式上具有被動性特征。行政機關人員腐敗案例中，腐敗人員大多視權力為謀取私利的工具，“給錢才辦事，給錢亂辦事”的權錢交易問題比較突出，而高校腐敗案例中一些領導干部或專家學者起初并沒有腐敗意愿，后來受社會不正之風影響而被動地陷入了腐敗的泥潭。如在高?；椖空袠藭r，各種打招呼說情者蜂擁而至，上級有關領導甚至直接干預；在高校重大項目申報時，有關個人或單位以送材料、請指導的名義送禮物或送現金，甚至采取“兵團作戰”的方式，想方設法打通關系。很多收受賄賂者起初對這種現象十分反感，久而久之便司空見慣，抵擋不住誘惑而走上了犯罪道路。

二、高校腐敗現象的原因分析

高校腐敗現象的原因有歷史的、社會的、文化的、制度的、思想的等多個方面，集中表現為制度存在缺陷、監督缺位和認知缺失。

1.制度存在缺陷

制度缺陷即制度不健全或不適應，這是滋生高校腐敗現象的直接因素。權力既是實現管理目標的工具，也會成為個人謀取私利的工具。權力一旦缺乏制度約束，必然滋生腐敗。高校大多數腐敗案件與制度不健全、權力運行不規范有很大關系。一方面，高校制度建設與高校自身發展不適應。20世紀90年代末以來，我國高?？焖侔l展，高校人財物的規模越來越大、流動性越來越強，高校內部管理處于重要轉型期，新的制度和配套措施卻沒能及時跟進。近幾年來許多高校的在校生人數增長了幾倍甚至十幾倍，內部機構與職能也發生了很大變化，隨之而來的是辦學經費數十倍增加，基本建設投入大幅度增加，興建新校區、多校區辦學成為普遍現象。同時，高校由封閉走向開放，對外經濟往來更加頻繁、復雜；高?？蒲醒该桶l展，科研經費逐年大幅度增加。這些發展變化對高校內部管理提出了新的更高的要求。很多高校不斷進行管理體制改革、完善管理制度，但由于缺乏現代大學管理經驗，制度建設往往滯后，難以堵塞管理漏洞。另一方面，社會環境變化使高校治理面臨新挑戰。高校作為社會的一部分，必然受社會大環境影響。我國正處在社會轉型期，原有的一些制度對公權力運行的制約能力減弱，對社會與市場之間關系的調整能力減弱，而新制度尚未出臺或者不夠成熟，這就產生了一些制度漏洞、制度縫隙，為腐敗滋生提供了條件。隨著高校從“象牙塔”般相對封閉的狀態轉型為面向社會開放辦學，社會上一些腐敗現象以各種形式滲入高校。在這樣的環境下，一些高校的制度“防火墻”沒有形成，本應具有較高思想獨立性的高級知識分子產生了拜金主義、享樂主義思想，出現腐敗行為。

2.監督缺位

監督缺位即監督者不作為或作為不力，這是高校腐敗現象的主要誘因。監督缺位必然導致制度失靈、腐敗現象蔓延。目前，高校監督缺位問題比較突出，監督制度沒有發揮應有的作用。一是高校監督機構不健全，監督機制不完善。高校雖然大都設立了紀檢監察或審計部門，并配備了相關人員，但這些內部監督機構設置簡單，人員配備有限?！氨O督機構的缺失弱化了高校內部的監督力量，導致監督存在缺位和失位的問題，為腐敗行為主體創造了條件和機會?！雹弁瑫r，“在現行高校體制下，高校紀檢監察審計部門屬高校內設機構，直接處于監督對象的領導下，自己人監督自己人的監督模式難以發揮效力”④。高校內設監督機構的執紀權受制于學校黨委和行政領導，這種監督權力的依附性導致監督職能形同虛設。二是高校民主監督機制不健全。高校的民主監督形式主要是召開教代會和公開校務信息。現實中，一些高校教代會流于形式，一些事關學校改革發展的重大問題以及涉及教職工利益的重大問題并沒有經過教代會討論，教代會審議通過的一些議題并未得到落實，教代會沒有真正發揮民主監督、民主管理的作用。一些高校的校務公開不規范，往往是選擇性公開，難以充分發揮群眾的民主監督作用。三是有的高校領導未能落實監督責任。有些高校領導怕得罪人，對存在的問題視而不見；有些高校領導怕影響學校聲譽，即便發現問題，也對責任人予以保護；有的高校領導自身就存在貪腐問題，當下屬被人舉報時，因擔心自己被牽連而想方設法幫助下屬逃避責任追究。

3.認知缺失

認知缺失即認知不足或認知錯誤，這是高校人員腐敗的思想根源。思想支配行動。一切腐敗行為從腐敗人員的角度講都是認知不足或認知錯誤造成的。高校腐敗人員認知缺失主要表現在三個方面。一是法律知識缺乏。很多高校領導干部都是有一定學術影響的專家學者，他們在思想認識上往往重教學與科研而輕法律政策學習，導致法治意識淡薄，對腐敗現象缺乏警惕。在他們看來，發揮自己的職務優勢或學術影響力，幫別人辦事并從中獲取“報酬”是合乎情理的。在高校，很多項目主持人認為項目是自己爭取的，項目經費怎么花應該自己說了算，在這種思想的支配下，他們以不同形式將項目經費據為己有或挪作他用。二是思想蛻化變質。一些高校領導干部墮落為腐敗分子，不乏客觀方面的誘因，但歸根結底是自身喪失了黨性原則，迷失了前進方向，信奉物質至上、金錢第一，最終抵不住“糖衣炮彈”的攻擊，變成了功利主義者和實用主義者。三是頭腦中存在封建主義思想殘余。在一些高校，人治思想、等級觀念、特權思想、任人唯親等封建主義思想殘余仍然存在。如有的領導干部處處表現得高人一等，搞“家長制”“一言堂”，習慣于發號施令，缺乏民主作風，聽不進群眾意見；有的領導干部只對自己的親屬或小團體負責，而不對黨和國家事業負責，不對人民利益負責。從一定意義上講，這正是高校腐敗案件中家庭腐敗、窩案串案式腐敗較多的思想意識根源。

三、高校腐敗現象的預防對策

習近平在十八屆中央紀委二次全會上強調：“要健全權力運行制約和監督體系，加強反腐敗國家立法，加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”⑤預防高校腐敗現象，要緊密結合高校的特點，以加強對權力運行的監督和制約為主線，構建制度防腐、監督防腐、廉潔教育、腐敗風險評估預警、落實黨風廉政責任“五位一體”的腐敗預防體系。

1.完善高校制度體系

制度是要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則，具有公平、長期的規范約束作用。堅持用制度管權管事管人，把權力關進制度的籠子里，才能形成不能腐的防范機制。完善制度是從源頭上預防腐敗的基礎性工程。預防高校腐敗現象必須建立以大學章程為統領的現代大學制度體系，形成有章可循、規范有序的高校權力運行機制。一是完善領導決策制度。高校要認真貫徹落實黨委領導下的校長負責制，明確黨委（常委）會、校長辦公會的職責權限，完善并嚴格執行議事規則和決策程序。要認真落實“三重一大”制度，嚴格實行集體決策，建立健全重大事項決策前專家咨詢、社會公示與聽證、決策評估、合法性審查等制度，探索建立決策執行、反饋糾偏等制度，從決策程序上杜絕個人或極少數人說了算的現象。二是完善內部管理制度。高校要建立權力清單和責任清單制度，推進機構、職能、權限、程序和責任法定化，嚴格規范各種行政權力、學術權力的運行，防止不作為、亂作為的現象發生。三是規范規章制度制定程序。高校要從制定規章制度管理辦法入手，健全規章制度起草、論證、審議、修訂、廢止機制，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益法制化。

2.完善高校監督體系

監督是制度的延伸，是腐敗現象的“天敵”。制度如果失去監督，就會變成一紙空文，就會對權力喪失約束力而滋生腐敗。只有強化監督，才能防患于未然。健全監督機制是保證制度實施效力，從源頭預防腐敗的關鍵環節。高校監督的重點應放在關鍵崗位、關鍵領域、關鍵事項和關鍵環節，尤其是關鍵少數上。要構建上下監督、內外監督相結合的監督網絡，提升監督的合力。一是強化內部監督。高校要健全紀檢、監察、審計等內設監督部門，明確各自的職能定位，理順部門之間的工作關系，形成監督合力。高校紀檢、監察、審計等內設監督部門要實行“雙重領導”，強化上級部門對內設監督部門的領導，確保內設監督部門發揮作用。高校要強化民主監督，充分發揮工會、教代會、共青團、學生會等組織的民主監督作用，建立健全保障各類群眾組織參與學校民主管理和民主監督的體制機制。高校要完善校務公開制度，做到校務公開為常態、不公開為例外，形成自覺接受群眾監督的約束機制。二是強化上級監督。上級主管部門要加強對高校的紀檢監督、巡視監督和審計監督，督促高校認真落實領導干部個人有關事項報告制度，發現問題及時采取解決措施，并在干部選拔任用上注重征求監督部門的意見，增強上級監督的威懾力。三是強化社會監督。建立學校領導與所在地區相關部門、相關行業聯系制度，認真聽取和了解所在地區有關單位和群眾的意見；建立學校領導與學生家長聯系制度，定期征求家長意見和建議；建立校友、用人單位、合作單位聯系網絡，定期開展信息發布會、問卷調查、行風評議、征求意見座談會等活動，做到主動接受社會監督并使之制度化、常態化。

3.完善高校廉潔教育體系

加強思想建設，是從源頭上預防腐敗的根本措施。預防高校腐敗現象應著力在理想信念教育、思想道德教育、法治教育等方面探索建立立體化、全覆蓋的廉潔教育體系，營造濃厚的廉潔文化氛圍，引導高校領導干部及廣大教職工將遵紀守法意識轉化為自覺行動。一是完善廉潔教育機制。結合高校的特點，建立黨委抓總體、紀委協調、有關部門具體實施的廉潔教育組織領導機構，建立將廉潔教育同教學、科研、管理、服務等工作聯系起來的廉潔教育制度，實現廉潔教育常態化。二是增強廉潔教育的針對性。高校廉潔教育對象主要是黨政干部和教職工兩類群體。要區分教育對象，分層次實施不同的教育內容和教育方式。對黨政干部側重于理想信念和服務宗旨教育，對教職工側重于師德師風和職業道德教育，在增強教育的針對性、實效性上下功夫。三是培育校園廉潔文化。加強高校黨校、黨員活動室等黨員干部教育場所的建設，豐富廉潔教育的內容，強化黨員干部教育陣地的廉潔教育功能。利用校報校刊、校園廣播、宣傳櫥窗、網站、微博、微信等載體，開辟廉潔教育專欄，弘揚崇尚廉潔的價值觀和廉潔精神。鼓勵校園廉潔文化創作，打造廉潔文化品牌和特色，引導領導干部和教職工對廉潔風尚予以認同，增強拒腐防變的免疫力。

4.完善高校廉政風險評估預警體系

建立廉政風險評估預警機制，及時有效地做好廉政風險信息的收集、評價、反饋工作，是預防高校腐敗現象必不可少的環節。通過建立溝通及時、反應靈敏、運轉協調的廉政風險評估預警體系，能夠對相關人員及時進行警示教育，使其鞏固思想防線，抵制腐敗行為；能夠幫助組織獲得相關信息情報，掌握反腐敗工作的主動權。一是建立信息收集制度。通過問卷、信訪、設立意見箱、群眾評議等途徑，全方位地收集潛在的、現實的腐敗信息，確定容易發生腐敗的關鍵領域和重點環節，確定反腐敗工作的重點。二是建立風險評估制度。定期進行制度執行情況評估，及時提出完善制度、改進工作的措施；定期進行廉政風險排查，尤其要做好關鍵領域、重點崗位、重點項目、重點環節的風險排查，確定風險點、風險等級及其變化幅度等，及時提出風險處理方案；進行重點項目廉政風險跟蹤評估，發現問題及時解決，把問題解決在萌芽狀態。三是推進預警工作常態化。高校紀檢監察部門要定期對廉政風險信息進行分析研判，及時向學校黨委提出改進工作的建議，及時向有關單位和個人進行廉政風險通報，做到廉政風險早發現、早警示、早防范。

5.完善高校黨風廉政建設責任制

黨風廉政建設責任制是提高制度執行力，預防和遏制腐敗的重要保證。預防高校腐敗現象，必須完善并認真落實黨風廉政建設責任制，讓每個領導干部切實做到在其位、謀其政、擔其責。一是明確黨風廉政建設責任。落實黨風廉政建設黨委主體責任，高校黨委書記是廉政制度執行的第一責任人，領導班子其他成員按照“一崗雙責”的要求，根據分工對職責范圍內的制度執行負責。落實紀委監督責任，紀委負責協助黨委制定實施方案、分解任務并監督檢查方案和任務執行情況，查處違規違紀行為。二是強化黨風廉政建設責任檢查。要全面落實責任清單、簽字背書、年度雙報告、述責述廉、民主評議等制度，促進落實“兩個責任”規范化、程序化、精細化。三是健全黨風廉政建設問責制。改進和完善黨風廉政建設考核和責任追究辦法，嚴格落實“一案雙查”、責任倒查制度，對制度執行不力者進行責任追究，做到有責必盡、失責必究，確保制度落到實處。

注釋

①曾明、鄭旭旭、章輝騰：《治理結構、權力機制與高校腐敗——基于117個高校腐敗案例的分析》，《廉政文化研究》2015年第2期。②陳磊：《高校腐敗窩案串案多發》，《法制日報》2017年1月12日。③胡瑋佳、韓麗榮、高瑜彬：《高校腐敗的特征、成因與內部監督制度的完善——基于紀檢處罰公告的分析》，《當代經濟管理》2016年第2期。④李岳：《新形勢下高校腐敗及治理現狀研究》，《經營管理者》2016年9月上期。⑤張爍：《習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話》，《人民日報》2013年1月23日。

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責任編輯：浩淼鄧林

Abstract：The mission and the nature of a university make it very important and necessary for the university to fight corruption and build a clean school. The main characteristics of university corruption are as follows： Administrative corruption coexists with academic corruption； the corrupt personnel are mostly hold higher positions in administration and profession； group corruption and passive corruption are comparatively prominent. The main reasons which breed university corruption are the flaw in regulation， the lack in supervision and the deficiency in cognition. In the campaign of preventing and combating university corruption， we should firstly seize the characteristics of university corruption， take the measures of strengthening the restraint and supervision on power as our action guideline and preventing corruption as our main task， and then build an overall anti-corruption system for implementing regulation， supervision， education， early warning on risk assessment， and relevant responsibilities.

Key words：university corruption；characteristic；reason；preventive countermeasures