從收入扶持到資產拓展：社會救助扶貧的政策轉型

陳云凡

摘要：在當前精準扶貧成為國家戰略的背景下，基于收入貧困的收入扶持救助政策面臨瞄準偏差、社會對立、污名效應、貧困陷阱等實踐困境。基于資產貧困的“資產拓展”救助政策在我國既有可行性，又有促進農村貧困人口收入穩定、資產積累以及技能的專門化與專業化等潛在優勢。財產性收入對居民收入增長貢獻的實證研究結果表明，財產性收入占農村貧困人口家庭總收入比重偏低，財產性收入對農村居民可支配收入增長的貢獻不顯著，尤其是對貧困率較高的中西部地區農村居民收入增長的貢獻非常有限。為使貧困地區農村居民收入穩定增長且具有可持續性，我國農村貧困地區社會救助扶貧政策應進行轉型，以資產拓展為調整方向，拓展資產收益項目，建立參與式資產管理制度，開展監測評估，讓農村貧困人口成為有資產者。

關鍵詞：社會救助扶貧；政策轉型；收入扶持；資產拓展

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）04-0087-06

一、引言

我國黨和政府在農村反貧困工作上，已經取得了顯著的成就并積累了豐富的經驗。我國農村反貧困政策主要分為兩條途徑：開發式扶貧和收入扶持。開發式扶貧通過促進區域經濟發展為貧困者提供脫貧機會，是在發展中戰勝貧困①。收入扶持通過一定的現金或實物補助使貧困居民能夠生活在最低保障線之上，是在收入維持中緩解貧困。開發式扶貧對于區域反貧困的作用是非常明顯的，但是在區域發展過程中也容易出現扶貧資源漏出以及貧困人口受益機會有限等問題②。收入扶持以個體型貧困為治理對象，雖然在一定程度上可以緩解貧困，但是累積了貧困者再度返貧的風險。

當前，農村社會救助扶貧政策主要針對個體型貧困。對于個體型貧困的治理，國際上有兩條途徑：收入扶持與資產拓展。收入扶持是傳統的救助途徑，認為政策目標是通過彌補個體或者家庭因無法充分參與勞動就業而導致的收入損失來滿足救助對象暫時的福利消費需求的，這種途徑往往帶有“恥辱化”的標記。在收入扶持的框架下，福利開支和經濟發展之間是一種對立的關系，社會政策也不可避免地成為經濟發展的附屬。③資產拓展則從能力和權利視角理解貧困。該途徑主要受20世紀90年代以后興起的發展型社會政策的影響。許多發展型社會政策學者認為，用于消除貧困的社會福利開支，不僅具有收入維持功能，而且具有社會投資與發展功能。④在此方面，比較有代表性的是以“資產為本”的社會政策，認為貧困不僅僅是收入的匱乏，更重要的是貧困者缺乏家庭資產積累的結構。⑤

在我國將精準扶貧提高到事關2020年我國能否全面建成小康社會的戰略高度的背景⑥下，社會救助扶貧政策不僅肩負著濟貧的功能，而且還擔負著使農村貧困人口脫貧的發展功能。因此，社會救助扶貧政策面臨著范式轉變。本文試圖對社會救助扶貧政策從收入扶持向資產拓展的轉變進行研究。

二、“收入扶持”型社會救助扶貧政策的實踐困境

1.收入貧困

收入貧困是從貧困者收入角度進行定義的，指個人或家庭缺乏必要的收入和消費來滿足其基本生存需要，即其生活水平低于基本生存標準。基本生存標準指用于滿足個人或者家庭基本需求需要的最少單位的食品需求量和消費品。⑦世界銀行定義的國際貧困線標準是目前比較通用的標準。2005年，世界銀行根據新的購買力平價數據和當時15個最貧窮國家貧困線的平均值，將國際貧困線上調到人日均1.25美元；2015年，世界銀行按照購買力平價計算，將國際貧困線標準上調至人日均1.9美元。⑧

2.政策模型

農村貧困人口的收入來源主要包括工資性收入、經營性收入、轉移性收入和社會支持性收入。政府以收入扶持為目的的轉移支付，使貧困人口在短期內可以維持生計。但是，由于貧困人口收入來源的脆弱性，從長期來講，其返貧風險較大（見圖1）。我國貧困地區貧困人口的生計模式較為單一。貧困人口主要以老年人、殘疾人、兒童等為主，這些群體的就業能力普遍較低，加上農村本來就業機會較少，因此工資并不是這些群體收入的主要來源。與普通農戶相比，貧困地區農村貧困人口對傳統種植業的依賴性更大。農村貧困人口依然以傳統農業為主，以糧食為主的種植業是貧困人口保障溫飽的基礎產業，種植業收入是農村貧困人口主要的收入來源。政府通過最低生活保障制度對農村貧困人口所進行的轉移性支付也是其收入的一個重要來源。除此之外，農村貧困人口從親戚以及社會力量方面獲得一些支持性收入，這部分收入并不穩定，且數量較少。

3.實踐困境

這種以收入扶持為主的社會救助政策模式面臨著諸多的實踐困境：一是目標定位問題。如何精準識別農村貧困人口是社會政策界難以逾越的技術難題。瞄準偏差一直存在于這種政策模式之中。在我國農村最低生活保障制度中，仍然存在應保未保現象⑨。二是“再分配悖論”問題。“再分配悖論”（the paradox of redistribution）即政府在再分配領域，越是通過精密的目標定位機制來緩解貧困和降低社會不平等，就越難同時達到這兩個目標。貧困線將貧困者單獨區隔開來，而救助資金來自于非貧困者群體。該模式會產生一種“納稅人養窮人”的社會認識，容易引起社會階層之間的對立情緒，作為救助對象的農村貧困人口從經濟收入到政治地位都被進一步邊緣化了。⑩三是“污名”問題。該模式需要經過嚴格的家庭財產審計，并通過一定渠道進行公示。這很容易給救助對象貼上“窮人”等標簽，影響農村貧困人口融入社會。四是“貧困陷阱”問題。社會救助具有暫時使農村貧困人口擺脫生存危機的功能，從長期看還應鼓勵救助對象自食其力。但是在實際中，一些農村貧困人口通過就業或者其他形式的勞動獲得的收入與吃“低保”的水平相當，這就很容易導致一些貧困人口消極工作，進而成為長期吃“低保”的貧困人口，即陷入“貧困陷阱”。

三、資產拓展型社會救助扶貧政策的潛在優勢

1.資產貧困

貧困是當今世界各國面臨的重大挑戰。各國政府在反貧困的同時，對于貧困內涵的認識也在不斷深化。貧困者之所以貧困，不單純是因為其收入水平低，也包括其資產不足。資產同時也是一個所有權的概念，如謝若登認為資產是關于所有物（property）的權利或要求。資產包含有形和無形兩種：有形資產包含實物資產、金融資產、住房資產以及其他的可擁有的自然資產等；無形資產包括貸款可及性、人力資本、文化資本、社會資本等。關于資產貧困，比較有代表性的定義是一個人或家庭在一定時期內缺乏必要的資產來滿足其最低的生活需要。同收入貧困相比，資產貧困的定義更能準確反映貧困者的貧困原因，因此較多國家在社會救助政策中將資產列入家計審查的范圍。我國對此也作出了相應的規定，即貧困人口在申請最低生活保障時，需要向當地民政部門提供家庭的資產信息。

2.政策模型

以資產為基礎的資產拓展模型是通過資產拓展來增加貧困人口的收入的。與收入扶持模型相比，政府對農村貧困人口的救助中有一部分轉移支付將轉化為資產。農村貧困人口在短期內擺脫了貧困，在長期則產生資產福利效應（見圖2）。該模型假定在社會救助模型中引入資產，經過相當長的一個時期，收入加資產的資產拓展模型將會使農村貧困人口擁有比單一收入救助更積極的福利結果。

3.潛在優勢

（1）我國社會救助扶貧模式由單一的收入扶持向資產拓展轉變具有可行性。首先，農村居民都有一定的資源。農戶一般擁有土地、山林、房屋等資源。在確權之后，這些資源會成為農民的一項資產。其次，國家精準扶貧項目的部分資金可以通過一定機制成為當地貧困人口的資產。最后，實踐中已有一些項目取得成功，如四川、湖南等地的探索均取得良好的效果，可以為這種轉變提供經驗支持。

（2）社會救助扶貧模式由單一收入扶持向資產拓展的轉變對農村貧困人口會產生顯著的積極效應。首先，這種轉變有利于促進家庭收入穩定。目前，農村中許多已經脫貧的人口往往因疾病、失業或農業災害等原因返貧。如果這些家庭擁有資產，資產就可以補充收入，從而減少家庭因疾病等事件導致的收入波動。因此，有資產的家庭較不容易陷入混亂。其次，這種轉變有利于促進家庭進行長期規劃。“有恒產者有恒心。”擁有資產的家庭，會更加注重對家庭長期發展的規劃，擁有更多的安全感，以更加積極的態度去創造未來。再次，這種轉變有利于促進家庭的資產積累。在信貸方面，擁有資產的家庭因其家庭資產而受流動性的限制降低，一些愿意創業的貧困人口可以通過信貸籌措到相應的資金；在人力資本投資方面，有資產的家庭會更愿意投資子女教育，而生活在沒有資產家庭的孩子受教育程度普遍較低。最后，這種轉變有利于促進職業技能的專業化和專門化。職業技能的專業化和專門化對提高就業人員工資具有重要作用，而家庭資產積累會使職業技能的專業化和專門化成為可能。家庭資產缺乏的農村貧困人口在選擇職業時，只能從事不符合他們長期職業利益的短期勞務。因此，沒有資產，農村貧困人口便不可能有足以領先的專業化水平。

四、經驗檢測：財產性收入對農村貧困人口

收入增長的影響1.人均財產性收入占農村低收入戶人均可支配收入的比重偏低

《中國統計年鑒》將農村居民按五等份收入分組為低收入戶、中等偏下戶、中等收入戶、中等偏上戶和高收入戶。2013年以后，《中國統計年鑒》沒有再統計按五等份收入分組的農村居民可支配收入來源情況。因此，本文以2013年《中國統計年鑒》中農村居民按五等份收入分組的可支配收入來源數據為基礎，對農村居民收入來源情況進行分析。數據分析結果表明：一是工資性收入和經營性收入占農村居民的收入超過八成。在農村居民按五等份收入分組中，工資性收入和經營性收入占總可支配收入比重由低到高的順序依次是低收入戶（83.37%）、高收入戶（87.38%）、中等偏下戶（88.82%）、中等收入戶（89.78%）、中等偏上戶（89.92%）。這說明農村居民收入來源主要以工資性收入和經營性收入為主（見表1）。二是高收入戶的財產性收入最多。無論是從數值還是從比重來看，高收入戶的財產性收入都是最高的。三是低收入戶的轉移性收入占其總收入比重最高。以上結論說明，一方面是收入來源越多樣化，越有利于收入的穩定與增長。高收入戶的收入來源比較均衡和多樣化，有助于提升其收入水平的穩定性。另一方面，低收入戶對于政府轉移支付的依賴性較強。這與我國目前對低收入戶主要以收入救助為主的政策有關，同時也意味著低收入戶的收入比較脆弱，返貧風險較大，容易受到來自疾病、失業等因素的沖擊。

2.財產性收入對農村居民可支配收入增長的貢獻不顯著

為分析收入來源對城鎮和農村居民收入增長的貢獻，本文以農村和城鎮居民人均可支配收入為因變量，以城鎮/農村居民的人均工資性收入、人均經營性收入、人均財產性收入和人均轉移性收入為自變量，建立線性回歸模型。為控制異方差，統計分析模型分別對因變量和自變量取對數。兩個模型均接受0.1%的顯著性檢驗，模型1的調整R2值為0.977，模型2的為1.000。這說明兩個模型擬合度非常好，具有較強的解釋力（見表2）。上述模型數據分析的結果表明：一是工資性收入對城鎮居民收入增長貢獻度最大，對農村居民收入增加貢獻較大。城鎮居民可支配收入增加1%，其工資性收入的貢獻是0.53%。對于農村居民來說，工資性收入對其收入增長的貢獻僅次于經營性收入。農村居民可支配收入增加1%，其工資性收入的貢獻是0.335%。二是財產性收入對城鎮居民收入增長貢獻大，對農村居民收入增長的貢獻則不顯著。城鎮居民可支配收入增加1%，其財產性收入對收入增長的貢獻為0.296%。財產性收入對城鎮居民收入增長的貢獻僅次于工資性收入。財產性收入對農村居民收入增長貢獻沒有通過10%的顯著性檢驗。三是經營性收入對農村居民收入增長的貢獻最大，對城鎮居民收入增長貢獻不顯著。農村居民可支配收入增加1%，其經營性收入對增長的貢獻為0.474%。四是轉移性收入對城鎮居民收入增加的貢獻比農村居民收入增加的貢獻更大。城鎮居民可支配收入每增加1%，轉移性收入對其收入增長貢獻為0.207%。農村居民可支配收入每增加1%，轉移性收入對其收入增長貢獻為0.186%。這是由于城鎮居民在退休金等方面要高于農村居民。上述回歸分析結果也表明，財產性收入已經成為城鎮居民收入增加的重要貢獻因素，但是它對農村居民收入增加的貢獻并不顯著。城鎮居民收入穩定且快速增加與其財產性收入的貢獻密不可分，因此，制定增加農民收入的相關政策，應該將重點放在如何提高農村居民的財產性收入上。

3.財產性收入對中西部農村居民收入增加貢獻不顯著

為分析收入來源對不同區域農村居民收入增長的貢獻，本文以不同區域農村居民人均可支配收入為因變量，以農村居民人均工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入為自變量，建立四個線性回歸模型。其分別為模型3（東部）、模型4（中部）、模型5（西部）和模型6（東北部）。為控制異方差，統計分析模型分別對因變量和自變量取對數。四個模型分析結果顯示，四個模型均接受0.1%的顯著性檢驗，調整R2值模型3為0.977，模型4為0.998，模型5為0.717，模型6為0.998（見表3）。這說明四個模型模擬度都較好，具有較強的解釋力。分析結果表明：一是東部地區農村居民收入來源比較多樣化。四個收入來源都接受了0.1%的顯著性檢驗。總體而言，人均轉移性收入的貢獻力度最大（0.446），其他依次為工資性收入（0.444）、經營性收入（0.192）和財產性收入（0.156）。二是財產性收入對于中西部農村居民收入增長的貢獻均不顯著。中部農村居民收入增加主要依賴工資性收入（0.468）和經營性收入（0.401）；西部農民收入增加主要依賴轉移性收入（0.908）。三是東北部地區農村居民收入來源相對均衡。工資性、經營性和轉移性收入都接受0.1%的顯著性檢驗，財產性收入接受10%的顯著性檢驗。結果顯示，經營性收入對東北部地區農民收入增長的貢獻最大，其他依次為工資性收入（0.371）、轉移性收入（0.099）和財產性收入（0.026）。不同地區農村居民收入來源對其收入增長貢獻的分析表明，財產性收入對于貧困人口率較高的中西部地區農民收入增加的貢獻不顯著。東部和東北部地區農民收入能夠穩定增加是與這些地區農民收入來源的多元化密切相關的。因此，在中西部地區開展扶貧開發過程中，應重視增加當地農村居民的財產性收入。

總之，在發展中戰勝貧困是我國反區域貧困的成功經驗。在當前精準扶貧成為國家戰略的背景下，基于收入貧困的社會救助扶貧政策面臨瞄準偏差、社會對立、污名效應和貧困陷阱等問題，而且這種制度對于救助對象來說，僅能使其維持最基本的生活水平，因而救助對象的返貧風險較大。相反，基于資產貧困的社會救助扶貧政策在我國既有可行性，又有利于社會救助對象家庭收入的穩定，有利于家庭長期發展規劃、人力資本投資和技能的專門化與專業化。而從資產對居民收入增長的貢獻也可以看出，人均財產性收入占農村低收入戶的人均可支配收入比重偏低；財產性收入對農村居民可支配收入增長貢獻不顯著，但已經成為城鎮居民收入增長貢獻的重要因素；財產性收入對東部和東北部地區農民收入增長貢獻顯著，但對貧困率較高的中西部地區農村居民收入增長貢獻不顯著。因此，為使貧困地區農村居民收入穩定增長且具有可持續性，盡快實現脫貧目標，現有的社會救助政策應在“資產—發展”的視角下進行優化。

五、資產拓展：農村社會救助扶貧政策的調整方向

1.拓展資產收益計劃，讓農村貧困人口成為有資產者

讓農村貧困人口成為有資產者，是促使其擺脫貧困的有效手段。首先，完善農村社會保障個人賬戶制。應完善新型農村社會養老保險個人賬戶激勵機制，引導農村貧困人口積極參加農村養老保險；加大新型農村醫療保險個人賬戶方面的宣傳力度，促進農村貧困人口合理使用醫療保險個人賬戶。其次，探索政府扶貧資金以及土地征收補償轉化為集體股權的新路子，讓農村貧困人口參與項目分紅。要探索政府在貧困地區精準扶貧開發項目中投入資金轉變成集體股份的具體措施，探索貧困地區水電、礦產資源開發中所占用農村集體土地折算成相應集體股份的具體辦法，使農村集體經濟組織成為股權持有者，其成員成為集體股權的受益主體。還應建立向貧困人口適當傾斜的分紅機制，保障建檔立卡貧困人口成為優先的受益對象。最后，盤活土地等資產，增強個人股權。在土地等資源確權后，引導農村貧困人口合理管理土地，以土地折算成股份的形式參與農村合作組織。

2.建立參與制度，讓農村貧困人口成為資產管理的參與者

“讓受益群體參與資產管理”，就是要讓農村貧困人口能夠積極有效地參與到資產管理的各個環節。從資產運營項目的設計、實施、管理、監測到評估，農村貧困人口都應有發言權以及發言的機會，而且他們的意見也應得到項目管理部門的重視，從而對決策產生影響。首先，建立信息公開制度。通過建立資產管理信息定期公開制度，定期將那些與主要利益相關群體密切相關的資產信息在村委會等社區公共場所張榜公布。其次，幫助農村貧困人口建立資產主體意識。通過針對這些群體的資產管理方面的培訓，引導他們對資產運營方面的思考，從而付諸實踐。最后，促進農村貧困人口參與到資產管理的各個環節。可以制定相關文件，要求各資產運營項目吸納一定比例的貧困人口參與到項目中來。

3.開展監測評估，讓農村貧困人口成為資產收益的受益者

監測評估是保障農村貧困人口真正獲得資產收益的有效手段。應科學設計農村貧困人口脫貧的評價指標。首先，建立內部與外部相結合的監測機制。內部監測指由政府相關部門主導進行內部評估，外部監測指由政府部門委托第三方機構對農村貧困人口脫貧以及返貧風險進行評估。其次，將資產及資產收益納入評估指標，規定財產性收入占農村貧困人口家庭收入的最低比重以及資產項目管理各個環節中貧困人口參與人數的最低比例。最后，建立動態監測反饋機制。政府相關部門要持續監測農村貧困人口的參與權與資產收益，及時向相關部門或利益主體反饋監測信息，以糾正管理中出現的偏差。

注釋

①汪三貴：《在發展中戰勝貧困——對中國30年大規模減貧經驗的總結與評價》，《管理世界》2008年第11期。②徐月賓等：《中國農村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉變》，《中國社會科學》2007年第3期。③鄧鎖：《城鎮困難家庭的資產貧困與政策支持探析——基于2013年全國城鎮困難家庭調查數據》，《社會科學》2016年第7期。④ke Bergmark. Social development： The developmental perspective in social welfare. International Journal of Social Welfare， 1997， Vol.6， No.2， pp.143-145.⑤[美]邁克爾·謝若登：《資產與窮人——一項新的美國福利政策》，高鑒國譯，商務印書館，2005年，第6、181—192頁。⑥李泉然：《精準扶貧視閾下社會救助政策的發展》，《中州學刊》2017年第1期。⑦John Dixon. Poverty： A Persistent Global Reality. Routledge， 1998， pp.8-12.⑧劉劼、江宇娟：《世界銀行上調國際貧困線標準》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/world/2015-10/05/c_1116739916.htm，2015年10月5日。⑨李迎生、李泉然：《農村低保申請家庭經濟狀況核查制度運行現狀與完善之策——以H省Y縣為例》，《社會科學研究》2015年第3期。⑩Walter Korpi， Joakim Palme. The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality： Welfare State Institutions， Inequality， and Poverty in the Western Countries. American Sociological Review， 1998， Vol.63， No.5， pp.661-687.Robert Haveman， Edward N. Wolff. The concept and measurement of asset poverty： Levels， trends and composition for the U.S.， 1983-2001.The Journal of Economic Inequality， 2004， Vol.2， No.2， pp.145-169.

責任編輯：海玉

Abstract：Under the background of the current national poverty alleviation strategy， the social assistance policy based on income poverty will face problems such as targeting bias， social opposition， stigma and poverty trap. The policy based on asset poverty is not only feasible， but also has potential advantages such as improving the income stability of rural poor population， asset accumulation， specialization and specialization of skills and so on. An empirical analysis of the growth about residents′ income from property income： property income accounts for low proportion of total income in low-income households， whose contribution to the disposable income growth of rural residents is not significant， and especially the contribution rate of rural residents′ income growth is very limited. In order to stabilize the income of rural residents in poor areas and sustainable， the social assistance in poor areas should be transformed as the direction of asset expansion， expanding asset income， establishing participatory asset management system and carrying out monitoring and evaluation， making the poor an asset.

Key words：social assistance to aid the poor； policy transition； income support； asset expansion