加快政府職能轉變推進供給側結構性改革

王俊華

摘要：轉變政府職能，優化制度供給，釋放改革紅利，是供給側結構性改革的本質要求。加快政府職能轉變應該正確認識和處理政府與市場、政府與社會的關系，轉變執政理念，切實推進服務型政府建設。

面對我國經濟發展結構性矛盾突出的特點，供給側結構性改革勢在必行。推進供給側結構性改革，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。 中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱指出：供給側結構性改革表面上看主要是經濟問題，如去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板也是供給方面的問題，但實際上更多的是與政府的宏觀政策有關。換句話說，這些過剩產能主要不是通過市場機制對資源配置的結果，而更多的是用行政手段配置資源的產物。這種現象折射的是此前多年地方政府治理的要收入、要增長、要政績“三要”邏輯。因此，供給側結構性改革，本質在于深化改革。轉變政府職能，優化制度供給，釋放改革紅利，是供給側結構性改革的本質要求。

當前，我國正處于深化改革、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，加快政府職能轉變，是解決我國經濟社會發展遇到的一些深層次矛盾和問題，推動經濟社會科學發展必須解決好的重大課題，加快政府職能轉變，深化供給側改革應該著力解決以下問題：

一、正確認識和處理政府與市場、政府與社會的關系

政府職能問題的核心是如何界定和處理政府與市場、政府與社 會的關系。由于政府在現代社會治理結構中的獨特地位與作用，在政府、市場、社會三者關系中，政府是核心，市場的作用、社會的作用，歸根到底取決于政府的職能定位和職能發揮。

我國的改革開放基本上是一個從計劃經濟走向市場經濟的過 程，在這一過程中，市場機制逐步成為資源配置和經濟調節的主要 方式，從而最大限度的地激發了社會經濟活力。但是，由于傳統計劃體制的慣性和改革的復雜性等原因，一方面，政府尚未完全從競爭性市場領域退出，還存在很多干預微觀濟活動的行為。只有擺脫了大量微觀審批事項的政府，才能夠研究超前性、深層次的戰略性重大問題，才能集中精力搞好宏觀調控。李克強總理時時掛念的簡政放權、放管結合、優化服務，這一系列轉變政府職能的體制機制改革，說到底就是為了讓更多市場主體少受束縛、不斷成長壯大。同時，通過減少審批、加強監管，建立更加公平公正的市場秩序，形成經濟發展的活力源泉。市場沒有活力，也就談不上所謂供給側改革。

另一方面，政府職能，無論在內容、范圍還是管理方式上，都還存在許多與市場經濟不相適應的方面，宏觀經濟調節、市場監管差強人意，即所謂“ 該管的沒管好 ”問題。“大頭奶粉”、“染色饅頭”、等事件充分暴露了政府的社會管理職能、市場監管職能存在嚴重問題。

因此，合理界定政府與市場的關系，堅持和深化市場經濟體制改 革，使市場在資源配置中起決定性作用，加強政府的市場監管和公共服務職能，應該是面向未來發展的政府改革與管理創新的重要任務。

政府要加強事中事后監管，規范市場秩序，為各類市場主體營造公平競爭的發展環境。首先要提升政府監管意識，落實監管責任。做到權責對應，切實將監管責任落實到部門、落實到崗位、落實到人頭，從根本上破除“懶政”、“怠政”思維，清除“監管盲區”。其次，鼓勵社會監督，強化行業自律。一方面鼓勵社會公眾，尤其是利益相關方參與社會監督，提升公眾的維權意識和自我保護能力。另一方面，加強行業自律，依靠行業協會等社會組織強化事中事后監管。此外，國務院明確要求，在行政審批改革過程中，對取消下放的每一個項目都要同步研究、同步提出加強事中事后監管的措施，并同步落實。對予以取消或下放的行政審批事項，如果下一步事中事后監管措施不明確、不具體、操作性不強，應當暫緩取消下放，否則又會回到“一放就亂”的老路上，影響改革成效。

揚州先后6次共取消、調整市級行政審批事項263項，其中取消64項、調整199項。全面取消市級非行政許可審批事項79項。行政審批事項清單、行政事業性收費清單、市級部門權力事項責任清單、揚州市政府核準的投資項目目錄等6張清單全部向社會公開，各縣（市、區）也同步同效完成了有關清單的編制發布工作。取消地方自立收費項目4項、經營服務性收費1項，確定按下限執行收費項目7項，在原標準基礎上削減20%的收費項目8項、經營服務性收費5項，每年可減輕企業負擔一億多元。揚州不斷創新政府監管理念和方式，徹底改變以往重審批、輕監管的管理模式，重點加強和改進食品藥品安全、生態環境安全、生產安全等領域事中事后監管，建立“審批責任終身追究”和責任倒查機制，制止監管亂作為、不作為。完善“一表兩清單、兩庫一平臺”（即統一的執法檢查表格、隨機抽查事項清單、事中事后監管責任清單，隨機抽查對象庫、執法檢查人員名錄庫和市場監管信息平臺）的“雙隨機一公開”抽查機制，制定隨機抽查事項清單和統一檢查表，建立隨機抽查對象和執法檢查人員名錄庫。做好隨機抽查和社會信用體系相銜接，建立誠信檔案、失信聯合懲戒和黑名單制度，使市場主體不越雷池經營，也不為“隨意執法”所擾。

由于傳統的專制政體和建國后高度集權的政治經濟體制的作用，我國社會長期以來一直是“強國家（政府）、弱社會”的社會形態，導致公民社會發育緩慢、社會自治力量弱小。政府對社會生活的過分干預和控制制約著社會自我管理、自我服務能力的成長。同時，政府又無暇顧及復雜多變的社會問題，表現出明顯的社會管理與服務的“缺位”，在很大程度上加重了社會矛盾。所以，要進一步理順政府與社會的關系，開放社會組織發展的空間，培育多元合作的社會管理主體、努力擴大公民參與社會事務的渠道和手段，充分發揮社會自我管理、自我服務、自我協調等功能。市場能辦的，多放給市場；社會可以做好的，就交給社會。黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式。國務院明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。隨著政府職能轉變的深化，相信未來會有更多具備條件、信譽良好的企業和社會組織為政府承擔公共服務事項。

揚州市按照國家、省關于推進簡政放權、規范行政審批中介服務的總體部署，于2016年11月開通了揚州市行政審批中介服務網上超市，設置資訊服務、政策文件、通知公告、服務事項、中介名錄、供需信息、星級評定、信用評價等8個板塊，共入駐各類中介服務機構263家，包括99家外地中介機構。“網上超市”公布了與行政審批相關的中介服務事項31項，每個事項均明確設定依據、收費依據及收費標準、中介服務時限。中介機構和項目建設單位可在網站發布中介服務供需信息，通過信息互動，項目建設單位可以詢價問價，“貨比三家”自主選擇中介機構，項目建設單位可以自主選擇中介機構，節省了中介成本，提高了服務效率。“網上超市”運行以來，凸顯了“公開透明、應進全進、門類齊全、信息互動、服務優質、便捷高效”的鮮明特點，為揚州市行政審批提速提質提效、擴大有效投資、助推經濟平穩發展起到了積極作用。

二、轉變執政理念 切實推進服務型政府建設

習近平總書記強調：推進供給側結構性改革，重點是促進產能過剩有效化解，促進產業優化重組，降低企業成本，發展戰略性新興產業和現代服務業，增加公共產品和服務供給。江蘇“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務）改革的目標是建立以權責清單為核心的集中高效陽光透明審批體制，以信用監管為基礎的事中事后綜合監管執法體系和以企業和群眾需求為導向的便捷公共服務模式。優化服務無止境，我們要堅持需求導向、問題導向和效能導向，通過全面公開公共服務事項；大力推進服務流程簡化，大力推進服務質量優化，大力推進網上辦理便捷化；補齊公共服務短板、完善公共服務供給、暢通公共服務渠道，努力打造人民滿意的服務型政府。

揚州企業服務網上公布了所有執法人員信息、自由裁量權行使規則和重大處罰決定書，建立行政權力網上公開透明運行體系，實現了縣級以上行政機關全覆蓋、行政權力事項全覆蓋和網上行政監督全覆蓋。此外，利用“互聯網+政務服務”，推進企業注冊登記、投資項目領域的并聯審批、聯動監管、多評合一、多圖聯審、容缺預審等工作，推動政務服務事項由實體政務大廳向網上辦事大廳延伸，實現各類服務事項預約、申報、辦理、查詢等全流程網上運行，打造政務服務“一張網”。大力提高公共服務供給效率。

轉變政府職能的重大目標是建設服務型政府。服務型政府建設就是要求以公民和社會為本位，把政府職能轉到社會管理和提供公共產品和公共服務上來。包括科學的制度設計、穩定的經濟環境、基本的社會保障等，更好地為改革松綁減負、清障搭臺、營造環境。

服務型政府的建立首先要轉變政府的執政理念。執政理念的轉變，能夠增強地方政府轉變職能的內在動力。在中國這樣有著集權政治、計劃經濟、一元文化等傳統文化思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權力本位的傳統管制型政府執政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府執政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以轉變執政理念，成為轉變政府職能的首要問題。樹立服務行政理念、強化公共服務意識、增強服務工作效能、提高服務工作水平。推進“以人為中心”而不是“以物為中心”的政府治理理念，樹立科學行政、民主行政、依法行政的理念。

其次要建立公共財政體制。要調整公共支出的范圍，提高公共服務支出的總量與比例。把生產投資型財政轉變為公共服務型財政，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面；要制定公共服務的最低標準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務。

同時，要通過體制創新，提高政府對公共物品和公共服務的供給能力。對地方政府應當提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業、環境保護、市政建設等的體制進行創新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內的民間共同提供公共產品發展；改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。同時，與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務職能，創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度，政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域。非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。推行政府向社會力量購買服務是創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發經濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義。

最后，要完善地方政府績效評價體系。不少政府部門出于局部利益的考慮，有強烈的追求以GDP為主要衡量指標的政績的沖動，所以，必須盡快改變以GDP為取向的業績評價體系，建立以公共服務為取向的政府業績評價體系，加大勞動就業、社會保障、生態環境、社會治安、教育衛生等公共服務指標的權重，綜合考核干部政績。這是加快推進政府職能轉變的重要保障措施。

三、建立法治政府 加強對行政權力的監督

市場經濟是法治經濟，要求市場的主體資格、行為規范等必須嚴格納入法制的軌道，依法行政不僅是依法治國的重要組成部分，同時也是政府職能轉變的手段和工具。實現政府職能轉變，關鍵是建立行之有效的法治政府。十八屆四中全會明確指出，要推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，實施行政權力清單制度，政府部門要切實做到法無授權不可為，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。各級政府在全面摸清正在實施的行政審批事項的基礎上，建立和完善政府權力清單制度，真正做到“法無授權不可為”。同時制定市場準入負面清單制度，負面清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進入，做到“法無禁止皆可為”。

政府職能是通過對公共權力的占有和實施來實現的，然而，權力天然具有腐蝕性、擴張性，缺乏有效制約的權力必然導致腐敗。政府職能的轉變和政府職能的合法行使，必須加強對權力的監督。從西方國家政府職能演變的趨勢看，其相對完善的憲政民主制度和社會監督機制在相當大程度上保障了政府職能轉變和擴張過程中權力的合法運行和對貪腐問題的及時有效懲處，從而為服務型政府建設提供了政治基礎和制度保障。

應該說，隨著近年來我國政治體制和行政體制改革的不斷深化，特別是法治建設的完善，對政府權力的制約機制相對比較完善，政府職能基本上沿著法治化、規范化的軌道在轉變。但是，也應該看到，現實生活中，由于政府職能轉變不到位，政府干預經濟活動、社會活動的現象還普遍存在，政府運行過程中效率低下，資源浪費、貪污腐敗等現象依然比較嚴重。這些都影響著政府改革與職能轉變的成果，也影響政府自身的形象和公信力。服務型政府必然是法治政府、責任政府、透明政府、廉潔政府，必然要求加強對政府機構和政府公務員權力實施過程中的全方位監督，使之全心全意地為社會、為人民群眾提供高質量高效率的公共服務。

總之，轉變政府職能、深化行政體制改革為供給側結構性改革提供體制機制保障。一方面，營造一個合法經營、公平競爭、高度法治的市場環境；另一方面，優化服務，增加公共產品和公共服務的供給。政府職能轉變是實現供給側結構性改革的重要途徑。但是，長期受計劃經濟和中國傳統政治文化的影響使得政府職能轉變充滿了艱巨性和復雜性。經濟轉型進程中我國政府職能轉變是以政府職能轉變為核心并包括其他配套制度改革的大規模系列制度變遷，即我國政府職能轉變需要其他制度改革的支持與配合，如中央與地方利益關系的調整、省直管縣體制改革、產權制度改革、契合市場化要求的法制基礎設施的構建以及以教育、醫療、社會保障等為主要內容的公共服務改革等。這一系列制度改革的復雜性和滯后性，都制約著政府職能轉變的進程。國家對轉變政府職能、深化行政體制改革等作出了一系列部署，應該說抓住了問題的實質。如果這方面的改革有實質性推進，將對未來我國經濟社會的良性發展產生深遠影響。

（作者單位：江蘇省揚州市委黨校，江蘇 揚州 225009）