世界社會保障支出持續增長的原因分析

張寅凱??

摘要：社會保障支出的持續增長，是一個發達國家和發展中國家都具備的世界普遍態勢。本文通過介紹世界社會保障支出絕對總額與相對規模持續增長的情況，以多學科的角度，從政治學、經濟學、社會學的角度簡要分析世界社會保障支出持續增長的原因。社會保障支出的持續增長是政治民主化、經濟增長、人口老齡化、社會保障制度不斷完善共同作用的結果。

關鍵詞：社會保障支出；絕對總額；相對規模；持續增長；原因分析

一、社會保障支出持續增長的現狀：以部分OECD國家為例

（一）絕對社會保障支出增長情況

通過對部分OECD國家1980-2001年社會保障支出絕對總額的測算①，可以發現：社會保障支出絕對總額的增長是一個國際普遍的趨勢。

發達國家社會保障支出絕對總額高，且呈穩步增長態勢：1980年-2001年，加拿大的社會保障支出從39101.49百萬美元提高至130423.63百萬美元，法國從145658.15百萬美元提高至381416.36百萬美元，日本從110872.78百萬美元增長到703016.34百萬美元，英國從97001.89百萬美元增長到323762.26百萬美元，美國從380712.5百萬美元增長到1572544.4百萬美元，發達國家的社會保障支出絕對總額居高不下。

發展中國家由于其迅速崛起，社會保障支出絕對總額增長尤為迅速：1985年-2001年，墨西哥社會保障支出絕對總額從3320.51百萬美元增長到85515.07百萬美元，增長了25.75倍；1990年-2001年，韓國社會保障支出絕對總額從8827.47百萬美元增長到32516.17百萬美元，增長了3.68倍。雖然這些發展中國家由于經濟實力較發達國家相比有限，社會保障支出絕對總額與發達國家相比仍有一定差距。但就其自身而言，已經取得了較大的進步。

（二）相對社會保障支出增長情況

在理論界，通常把社會保障支出占國內生產總值（GDP）的比重及財政社會保障支出占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標。②因此，本文選取了部分OECD國家1980-2001年社會保障支出水平占GDP的比重及我國社會保障支出情況作為參考數據。

根據部分OECD國家1980-2001年社會保障支出水平占GDP的比重的數據③，可看出在這二十年間，國際上社會保障相對支出水平總體上較為穩定，但穩中有進：從整體上看，社會保障支出水平占GDP的比重在20年間大約增長了3到7的百分點。盡管比重上的變化基本不大，但在絕對規模上早已大大增長。且發達國家的相對社會保障支出要遠高于發展中國家。

由于各國社會保障具體制度和模式上存在差異，因此社會保障占GDP的比重也不盡相同。同為發達國家，2001年日本社會保障支出占GDP的比重為16.9%，瑞典為28.9%，美國為14.8%，反映出東亞社會保障模式、社會民主型的福利國家、自由型福利國家具體社會保障制度的不同之處：瑞典的社會福利項目高度制度化，社會福利已成為當地民眾的基本需求，社會福利支出在這一類國家中所占比重非常高，而日本和美國則側重于“補缺口”。

二、社會保障支出持續增長的原因分析

導致社會保障支出持續增長的原因是多方面的，具體來講，主要有以下幾個方面的原因：

（一）政治學原因

（1）政黨競爭與競選承諾

社會保障水平的高低直接關系到人民的生存與發展，與人民的生活密切相關。在民主政治中，是人民最為關心的話題之一，幾乎各屆政府都會將社會保障制度建設作為其工作的重要內容。以我國為例，“社會保障”都是每年兩會上的熱議話題。可以說，社會保障水平的高低是公民評價政府的重要指標之一。因此，從民主政治的角度來看，社會保障便成為了各個政黨競爭和競選時的武器之一。各個政黨為了在競選中獲得更多的選票，通常會做出“提升福利水平、增加福利開支”的承諾。公民他們為了追求自身效用的最大化，自然會選擇對自身福利水平做出較高承諾的政黨。如此循環往復，社會保障支出水平必然會不斷放大。

（2）勞資雙方的力量對比

工業革命后，人類社會進入到工業化時代，一個新興的階級——工人階級由此誕生并且不斷發展壯大。由于資本家對工人的剝削，產生了一系列的問題，導致階級矛盾激化，爆發了歐洲三大工人運動。為緩和階級矛盾，資本主義國家相繼出臺相關法令、建立工會，作為維護勞工權益的組織。其中以美國羅斯福新政中頒布的《公平勞動標準法》最具代表性，規定了最高工時和最低工資，對勞工權益的保護起到了一定的作用。隨著經濟全球化的發展，越來越多的保護勞工權益的國際組織的建立，在推動各國提高對工資勞動者的保障性支出方面起到了重要的作用。例如國際勞工組織在1952年發布的《社會保障最低標準公約》，在保護勞動者權益的同時，也推動了世界社會保障支出的增長。

（二）經濟學原因

（1）經濟增長的推動

當經濟處于繁榮和增長狀態時，社會可用于再分配的剩余產品不斷增多，從而為社會保障水平的提高奠定了物質基礎。在社會保障支出占GDP的比重不變的情況下，GDP的增長必然導致社會保障絕對支出水平的增加。根據馬斯格雷夫和羅斯托的發展階段增長理論可知社會保障支出的增加是經濟發展的必然結果：在經濟發展的早期階段，政府需為社會提供基礎設施；在經濟發展中期階段，政府對經濟的公共投資減少，干預活動加強；到了經濟發展的成熟階段，政府的教育、保健、社會福利支出逐漸增加，進一步推動公共支出的增長。

且經濟增長促進了社會保障項目的完善和對弱勢群體援助力度的加大。經濟的持續增長對社會環境也會產生影響，生活水平的提高使人們對自身的生活狀態有了更高的要求，人們對福利性社會保障項目（例如住房、教育等）的需求增加。

（2）通貨膨脹的必然結果

由于通貨膨脹，使得物價不斷上漲，在居民原有收入不變的情況下，物價上漲必然導致居民生活消費水平的降低，效用下降。從而導致居民對未來的不確定性增加。此時，為了維持社會穩定和保證居民的基本生活需要，政府的社會保障支出應當相應的增加。

（三）社會學原因

人口老齡化的影響。人口老齡化使養老金領取人數增多，老年撫養比的上升使勞動力年齡人口的繳費不足以支付老年人口的需求。④在支出標準不變的情況下，養老金支出總額肯定會增加，從而使得社會保障支出增加。以智利為例，從1974年到1980年，養老金領取人數增加了42.7%，繳費人數不但沒有增加反而較1973年下降了6.7%，養老金支出連年增加，國家財政負擔沉重。而我國“未富先老”所帶來的問題將更為嚴重。

（四）社會保障制度自身原因

（1）社會保障制度的不斷完善

社會保障制度的產生和發展，經歷了一個漫長的歷史過程。1604年頒布的《伊麗莎白濟貧法》，雖然其只帶有狹窄的社會救濟的性質，目的在于壓低失業勞工的工資，強化統治階級的權威，反映了一定的社會偏見，但使得社會救助第一次采用立法形式公諸于世，展示了對未來社會保障的朦朧思路。直到1883年德國《疾病社會保險法》的頒布，標志著社會保障制度以法律的形式在世界上首次建立起來。此后，社會保障制度經過一百多年的發展，覆蓋范圍不斷擴大、給付水平大幅提升，誕生了“福利國家”，保障內容多樣化，從過去的零散、自發、隨意的救濟發展為體系化、制度化的系統。

從世界總體范圍來看，社會保障的覆蓋面越來越大、支出項目越來越多、給付水平不斷提升。根據財政部課題組2007年的統計來看，1940年-2004年建立任何社會保障項目類型的國家（地區）數量從57個增長到172個，增長了三倍。從具體的支出項目來看，老年和工傷保障最為普及，比例分別為98.8%和97.1%。建立疾病與生育項目的國家占86%；失業項目和家庭津貼項目占比雖然較少，但與1940年相比，仍有較大增長。其中，家庭津貼項目與1940年的7個國家相比增長了13.7倍。社會保障項目的增多必然導致社會保障支出的增長，體現了社會保障制度在全球范圍內的不斷發展。

就我國而言，與其他國家（特別是發展中國家）相比，我國的社會保障制度項目較為齊全。我國目前已建立包括社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫的社會保障體系。就社會保險而言，各項社會保險覆蓋面不斷擴大，參保人數逐年增加。2009年-2014年，我國養老保險覆蓋人數從23549.9萬人增長到84231.9萬人，這與我國2009年9月起建立新農保，2014年將新農保與城鎮居民基本養老保險合并為城鄉居民基本養老保險等制度改革有密不可分的聯系。截至2013年末，我國醫保已經全民覆蓋。在社會救助和社會福利方面，農村低保制度在2007年底已經覆蓋全國農村地區，近幾年住房保障、義務教育全免費等項目的開展，更是擴大了我國社會保障的規模。上述社會保障覆蓋面、支出項目的增加也意味著社會保障支出總額的增加。

（2）社會保障支出的剛性規律

實踐證明，社會保障支出表現出較強的剛性。主要表現在：社會保障水平一旦上升，不論在什么經濟條件下，就很難使它再降下來。原因主要有兩點：一方面，從社會心理的角度說，人們普遍把社會保障看作是自己的社會基本權利，削減社會保障給付，等于剝奪了人們部分社會權利，這在民主意識較強的國家里是很難辦到的。另一方面，社會保險是以履行義務作為享受權利的前提，這就使得人們把社會保險給付看作是自己勞動的成果，減少這種成過，自然會引起人們普遍不滿和強烈反對。因此，社會保障給付總量連年遞增，呈現出一種“滾雪球”的趨勢。⑤

三、總結

社會保障支出的持續增長，是一個世界普遍的趨勢。究其原因，最根本在于社會經濟水平的不斷提高，為社會保障支出的增加奠定了物質基礎。政黨競爭、勞資力量對比的改變、通貨膨脹和人口老齡化的影響都對社會保障支出的不斷增長起到了不可忽視的推動作用。社會保障制度的不斷完善促使社會保障支出的增加，同時社會保障支出的增加也反映出其制度的完善。建立更為完善的社會保障制度，合理控制社會保障支出的規模，既不加重人民負擔，又能物盡其用，合理起到保障的作用，是當下需要進一步思考的重要問題。

[注釋]

①資料來源：根據OECD有關數據和世界各國GDP數據測算整理.

②財政部社會保障司課題組：《社會保障支出水平的國際比較》，《財政研究》2007年第10期，37頁.

③資料來源：財政部社會保障司課題組《社會保障支出水平的國際比較》.

④穆懷中等：《發展中國家社會保障制度的建立和完善》，人民出版社2008年版，第316頁.

⑤鄧大松、林毓銘、謝圣遠等：《社會保障理論與實踐發展研究》，人民出版社2007年版，第137頁，有刪減.

[參考文獻]

[1]鄧大松，林毓銘，謝圣遠等. 社會保障理論與實踐發展研究[M]. 北京：人民出版社，2007.

[2]穆懷中等. 發展中國家社會保障制度的建立和完善[M]. 北京：人民出版社，2008.

[3]陳共.財政學[M]. 北京：中國人民大學出版社，2009.

[4]財政部社會保障司課題組. 社會保障支出水平的國際比較[J]. 財政研究，2007，10：36-42.

[5]王延中，龍玉其. 改革開放以來中國政府社會保障支出分析[J]. 財貿經濟，2011，01：13-20+136.

[6]曹樸. 影響我國社會保障支出水平的因素分析[J]. 經濟問題，2006，06：77-78.

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）