淺析我國環境行政復議調解制度的完善

摘 要：環境行政復議是審查、監督特定的環境行政行為是否合法、適當的一種內部手段。同時，伴隨行政自由裁量權的進步，環境行政復議中的調解制度作為化解各方的沖突糾紛、構建和諧社會的有效方式在我國糾紛解決實踐中被普遍提倡。但是，在我國，與環境行政復議調解制度相關的法律規范是相當欠缺的，甚至還處在探索階段。為此，本文探討了該制度存在的困境及解決路徑，旨在構建一個較為完整的環境行政復議調解制度，以便更好地服務于社會主義生態文明建設。

關鍵詞：環境；行政復議；調解制度

一、我國環境行政復議調解制度存在的問題

盡管將調解制度引入行政復議是我國行政執法范疇亦是環境行政救濟范疇的一次重大思想、實踐突破?！缎姓妥h法實施條例》以及《環境行政復議辦法》中均存在有關環境行政復議調解制度的規定，然而不論從法律位階、條文實質或是與其余有關制度的銜接，依然存在著相應的不足和缺陷。主要表現為：

（一）法律規范空洞籠統、內容不統一

目前，與環境行政復議調解制度相關的法律規范是相當欠缺的，甚至還處在探索階段。我國現行的《行政復議法》將原有條文中的“復議機關審理復議案件，不適用調解”的規定刪除，卻也并沒有明確規定“復議案件適用調解”。《行政復議法實施條例》《環境行政復議辦法》中均僅有一個規定，且只有適用原則、范圍的規定。此外只有一些規定散見在部門規章和地方政府的規章中且其中對于環境行政復議調解制度的相關規定很模糊、可操作性不強。

（二）救濟制度無法有效銜接

環境行政復議與環境行政訴訟配合構成了當代社會解決爭議、保護相對人合法權益的法定行政救濟制度。但在環境行政復議中引入調解制度后，關于調解書生效后，若當事人一方有正當理由反悔的，是否能夠再提起訴訟，法律對此未作明文規定。通說認為，行政復議調解書是雙方當事人自由意志的表現，理當對當事人的反悔權作較為嚴苛的限定[1]。調解書最終由行政復議機關簽發，換而言之，調解書的內容也蘊含了復議機關的意志，其法律效力應當與行政復議決定等同。若不允許當事人提起行政訴訟，便導致了環境行政復議和環境行政訴訟的斷裂，減少了當事人維護其合法權利、尋求救濟的途徑。

（三）調解范圍的局限性

實際上，我國的調解極度缺乏保護公共利益的審慎考慮。再加上，我國行政復議調解制度是運用私權化的方式來處分具有公權性質的行政權，因此，筆者認為應在法律規則中考慮必要的排除條款。此外，我國適用環境行政復議調解制度的范圍可以概括為行政自由裁量權案件和行政賠償或行政補償糾紛。與德國等有先進經驗的國家相比，我們可以看出，行政復議調解的案件類型仍是相當有限的。

二、環境行政復議調解須遵循的原則

首先，面對擁有強大的環境行政權力的環境行政主體和與環境行政主體具有隸屬關系的環境行政復議機關，自愿原則在環境行政復議調解中的確立具有非常重要的價值。當事人雙方須有自愿以調解方式解決矛盾并自愿履行調解結果的意愿和行為。其次，可調解的案件的范圍必須合法。調解是有前提和限度的，行政復議機關只應該對無違法因素的復議案件予以調解，且調解必須依據正當程序，調解的結果須合法，保障當事人、案外人、國家機關和其他組織的合法權益不受侵害[2]。最后，公正原則是行政相對人的最低保障線，這源于環境行政復議調解制度依據的多元化它們對公正的界定是不同的，他們所規定的公正標準高低不等。因此，對于公正至少應該有一個最低的判斷標準。

三、構建我國環境行政復議調解制度的路徑選擇

（一）明確現行法律規定，完善相應的配套執行措施

為應對環境行政復議實踐中適用調解制度的實際困境，筆者認為通過《行政復議法實施條例》《環境行政復議辦法》將復議中適用調解的原則、范圍等作出規定，待時機成熟時再啟動其上位法《行政復議法》的修訂程序是一種可行的做法。此外，環境行政復議案件的受案范圍是環境行政復議調解適用范圍的基礎，不屬于環境行政復議受案范圍的行政爭議案件即不屬于環境行政復議調解的范圍。另一方面，判斷環境行政復議案件是否可以適用調解的標準是環境行政主體和環境行政相對人的權力或權利是否具有可處分性。若該行政職權是屬于行政自由裁量權的范疇或是含有民主協商成分的行政行為，以及行政裁決行為，那么便可適用調解[3]。

（二）完善環境行政復議調解制度的組織形式

為保證調解的專業化、正當性，應該在環境行政復議機關內部設立獨立于裁決環境行政復議行政工作人員的調解機構，即調解機構的設置應當遵循調審分離的原則，其目的是為了防止環境行政復議審查機構工作人員在案件的調解中會有先入為主的主觀行為。筆者建議，可以設立類似仲裁委員會的調解委員會，由三人以上單數組成、設主任一名。調解委員會組成人員可以由爭議雙方在環境行政復議機關工作人員中協議選擇確定。調解委員會享有審查調解協議合法性的權力。

（三）注重調審結合的靈活性

環境行政復議過程中的“調”和“審”經常是互相穿插的，一旦調解失敗，須迅速由調解程序轉入環境行政復議審查程序以配合審限。主持調解的過程，也是調解人員對復議案件真實情況的一種審視，這在客觀上也為調解失敗后復議機關審理案件和作出復議決定提供了一定的參考依據。因此，調審結合的靈活性不僅體現在由調到審的靈活銜接上，而且體現在調審之間的靈活應用上。

參考文獻：

[1]程潔.環境行政復議中的調解釋疑[J].環境保護，2009（7）

[2]周玉華，馬麗莉.淺析如何完善環境行政復議制度[J].法制與社會，2009（11）

[3]陳矯健.提高行政復議案件辦理效率的途徑略論[J].法制建設，2008（5）

作者簡介：

任靈（1993～），女，漢族，四川成都人，法律碩士，單位：西南石油大學法學院，2015級法律碩士，研究方向：憲法與行政法。