我國排污權交易制度實施的現實障礙及完善

王亞剛

摘 要：1968年，美國人戴爾斯首次提出排污權交易理論，其作為一種典型的環境保護市場機制，我國的排污權交易制度目前尚處于試點探索階段，無論是從法治實踐層面分析，還是理論研究層面，存在一些不足之處，留有很大的研究空間。

關鍵詞：概念；實施障礙；對策

一、排污權交易制度的概念

排污權交易從字面意思理解是“可轉讓的排污許可證”和“污染物排放交易”。國內有學者認為，“排污權交易制度，又稱排污指標交易制度、可交易的許可證制度，指在特定區域內，根據該區域環境質量的要求，確定一定時期內污染物排放的總量，在此基礎上，通過科學的計算，以頒發許可證的方式將污染物排放指標分配給地方和企業，并允許將指標通過合同的方式讓渡給他方的交易行為”[1]

個人認為，排污權交易亦可稱為排污指標有償轉讓，是指在滿足環境要求的條件下，創制污染物排放權利，并允許這種權利以合同交易的方式讓渡給他方，以此控制污染物的排放，實現環境容量資源財產權優化配置的市場刺激手段。

二、我國排污權交易制度實施的現實障礙

1.排污權交易的立法供給不充分

目前，有關排污權交易的立法主要局限于部分實行排污權交易試點的省市或少數自主開展排污權交易的省市，地方立法很大程度上僅限于“點”而遠未輻射到“面”。從地方立法的內容考察，有關排污權交易的法規相對于排污權交易實踐，有明顯的滯后性，具體操作規范仍然非常不足，一些行之有效的政策未能上升為法律規范。“排污權交易地方立法在排污權交易基本概念界定、政府監管具體制度以及與環境保護其他制度的銜接方面進行了一些有益探索，但是，地方立法在交易的主體制度、交易行為、交易平臺等方面也存在諸多不足”[2]我國《環境保護法》中沒有明確排污權交易制度的概念。一些地方性法規雖然做了規定，但地方性法規對于排污權交易的操作性規定也是不完善的。在國家立法層面上，只有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等有關法律中規定了排污總量控制制度、排污許可證制度，而對排污權交易制度并沒有作出明確的規定，國家層面的專門立法尚屬空白。

2.排污權初始分配不夠科學、公正

目前我國排污許可的科學分配機制還沒有統一的法律規定，各試點區域各有特點，在具體執行中很可能出現弄虛作假、權錢交易等不良現象，容易出現監管不力的風險。在現階段，要特別注意防止“排污權非法炒賣”，防止某些企業掏錢就肆意排污，防止排污權交易“暗箱操作”，助長不正當競爭。另外，排污企業和掌握著排污許可證發放權的環保監管部門之間還可能存在尋租行為，有些企業為了獲得個別更多的排污權，往往通過非正常渠道，占有過多的排污指標。

3.排污權交易的外部市場運行機制有待完善

首先，排污權交易主體單一。參加排污權交易的一般為當地的污染大戶，但他們不是真正意義上的市場主體。其次，排污權交易的信息費用過高。我國鄉鎮數量多、規模小、分布零散，但其造成的污染在全國工業污染物排放總量中達到或超過半數。這一基本國情就決定了我國排污權交易市場的基礎信息尋求費用過高，環境保護部門監測與執行費用也會過高，而且存在轉談判的問題，從而間接導致了整個排污權交易市場的無效。最后，有市無價的“零供給”現象。一方面，企業減排下來的污染物排放指標往往被納入了各地減排“盒子”，而沒有多余指標進入交易平臺。另一方面，在競爭激烈的行業中，為限制競爭對手，有富余排污指標的企業要么不肯出售自己的節余排污權，要么漫天要價，擾亂了正常排污交易秩序。

4.政府職能定位出現偏差，公眾參與不足

目前，政府是我國排污權交易的主要推動者，交易價格也是由政府環保部門協商而成，帶有明顯的行政過度干預色彩，不符合市場機制的要求。理論上講，基于完全市場的排污權交易本應是雙方在談判的基礎上達成合約的過程，交易價格的形成也應與市場需求相對應，政府部門應是排污交易市場的管理者和監督者，而不應是交易雙方的協調者。但我國，政府輕易而且習慣地介入市場，從而影響了經濟激勵工具的有效實施。在排污權交易實踐中，公眾（公民、企業以及環保非政府組織等）的作用被弱化、被忽視。我國現有的試點地區基本上只考慮到政府和部分排污者的權利，甚至更多地只關注政府區域經濟發展的效應，忽略了公眾在排污權交易中的地位，其話語權被嚴重弱化。

三、完善我國排污權交易制度的法律思考

針對我國排污權交易存在的問題，可以從以下方面著手完善。

1.完善排污權交易立法體系

目前，我國排污權交易立法應當在完善地方立法的基礎上，適時進行國家層面的立法。首先，進一步完善地方立法。針對現行立法的不足，明確、細化總量控制執行辦法、許可證交易管理辦法、污染物排放監測管理辦法等具體制度，為地方排污權交易提供可操作的法律依據。其次，出臺國家層面的專門立法。可由環保部制定指導性的部門規章《排污權交易指導辦法》，對排污權交易的指導思想、目標、基本原則、具體制度、法律責任等作出統一規定，以規范地方立法并指導各地的排污權交易。

2.完善排污權交易的相關制度設計

科學地確定環境容量，對排污總量控制的目標、總量設計、調查和檢測、總量分布等，應通過立法加以明確和細化。構建科學的排污權初始分配制度，逐步實現排污權初次分配從無償化向有償化的過渡，以體現環境容量資源的使用價值及環境法的“污染者付費”原則。以完善排污權交易合同為核心，推進交易主體的“獨立交易”。

3.加強政府監管，建立風險防范機制

政府應充當排污權市場交易的監督者和服務者，從宏觀上制定交易規則、確定區域污染物的排放總量、評價環境容量、審核排污申請、對排污權進行初始分配、建立排污權交易系統，以及為企業之間的交易提供信息服務等方面。

4.循序漸進，培育成熟的排污權交易市場

政府在進一步明確排污權交易條件和市場規則，規范相關審核程序、技術標準和方法的基礎上，大力發展專業的排污權中介機構，為交易各方提供中介信息，提高交易透明度，降低排污權交易費用。同時，政府也可通過稅收和補貼等手段，獎勵積極減少排放并積極出售排污權的企業。

參考文獻：

[1]史玉成，郭武.《環境法的理念更新與制度重構》，高等教育出版社2010年版，第159頁.

[2]彭本利.“我國排污權交易地方立法之實證分析及其完善”，載《法學評論》2013年第1期.