檢察機關提起民事公益訴訟的必要性分析

李富賽　沈鶴立

摘 要：本文主要分析了檢察機關作為民事公益訴訟原告的必要性，筆者從三個方面論述此種必要性，即檢察機關維護公共利益的需要、維權職能擴大的需要以及平衡其起訴權和監督權二者關系的需要。

關鍵詞：民事公益訴訟；公共利益；檢察機關

檢察機關無論是在參與民事公益訴訟時應作為共同原告，還是在直接提起民事公益訴訟時應作為程序原告或者特別的形式公益訴訟原告乃至其他更多的稱謂，但都是在“原告”這一基本核心定位中，這是因為由檢察機關擔任民事公益訴訟的原告具有非常切實的可行性。

一、維護公共利益的需要

對于社會公共利益的保護，國家應當承擔最主要的責任，其原因在于：①根據社會契約論的理論，在具有近代意義的國家與政府出現的背景下，每一位公民將自身的一部分權力讓渡出來由國家統一行使，這樣通過公權力的威懾力來保證所有公民自身合法權利不受侵犯。國家的公權力應該包含各個維度，那么民事公益訴訟權利自然而然應是其中之一；②在履行社會契約的過程中，金錢是政府提供社會服務的前提，因此每位公民必須向政府繳納稅款，國家政府必須提供各項基本的社會服務以滿足公民的生存需求而且還要保護公民的生命、健康及財產不受非法侵害，最終做到稅收取之于名用之于民，這也是國家政府的義務與責任。當社會公共利益受到侵害時，國家必須及時迅速的解決糾紛并彌補損失以達到保護公共利益的目的，其中利用司法途徑保護社會公共利益是必不可少的方式。因此，國家必須具備進行民事公益訴訟的先決條件并且對啟動民事公益訴訟程序負有不可推卸的責任。

顯而易見的是國家或社會僅是一個處于抽象層面且不具有實質意義的概念，其無法成為民事公益訴訟的原告。在各種國家機關中，根據檢察機關所具有的身份職能來看其是最具優勢的代表。檢察機關應合法享有提起民事公益訴訟的權利，國家和社會作為相對特別的民事主體而需由某一具體現實的主體代為完成包括起訴在內的各項訴訟任務之客觀需要。因此，在訴訟過程中檢察機關還應具有各項相關的程序性權利。從法國的檢察制度誕生開始，檢察機關就已肩負著維護公共利益和國家利益不受侵害的重責大任，同時其還具有國家監督職能，因此有責任確保法律準確有效地施行，并以法律武器高效地捍衛公益。而在民事公益訴訟中，雙方當事人所爭議的焦點不得不牽涉國家與社會實際所應當享有的以及未來可能會享有的權利和利益，而當該種權益受損時，檢察機關基于責任亟需挺身而出，此即檢察機關應當提起民事公益訴訟的緣由。盡管檢察機關無權直接管理公益事項或者處分與公益相關的各項權利，但由于存在訴的利益，因而其也能作為正當當事人，也即若在法律層面上存在可通過法院審判從而化解矛盾糾紛或者消滅不安隱患的訴訟利益，則此種情形下的當事人亦適合。

有學者以為若允許檢察機關提起民事公益訴訟則會破壞民事訴訟法的處分原則，但事實上當檢察機關提起性質單純的民事公益訴訟時，并不會妨礙普通公民所享有的民事私益訴訟起訴權的行使。眾所周知，所有權利的行使均并非無邊界，當事人在行使處分權時，不僅無法對已經產生法律效力的判決、已經走完的訴訟程序有所作為，而且還必須符合誠實信用的原則以及契合社會公共利益的要求。公共利益各項要求的初衷在于確保全社會的和諧與穩定，故而我們需要規制某些在行使自身權利的過程中破壞公共利益的公民。依據我國憲法的精神，公民在行使自身各項權利的同時不得妨礙他人行使權利的自由，因此普通公民在處分自身權利之時應止步于公共利益這條紅色警戒線。進而我們能夠得知，檢察機關應在普通公民可以合理自主處分自身權利的范圍以外合法地運用訴權，與普通公民處分權的運行邊界所正好相反的是，其訴權行使的合理范圍只局限 于社會公共利益的領域，而不可隨意踏入私益范疇之中。故而，為確保普通公民在合理 限度內享有處分自身權利的全部自由，檢察機關訴權的行使應鎖定于性質單純的民事公益案件，從而保障國家與全社會的長治久安。

二、對公權力的制約

“一切有權利的人都容易濫用權力”這是亙古不變的經驗。這種公權力的擴張和濫用主要表現為權力的濫作為和不作為。如果不對這種權力形成良好的監督和制約機制，那么就很容易造成公權力的濫用，從而造成極其嚴重的后果。加強對公權力監督和制約，一方面，這種制約可以使政府部門在行使行政權力之時，不再無所顧忌。檢察機關在我國是屬于司法機關，行使司法權，不僅具有法律監督權，也具有檢察權。對于行政機關濫用權力的行為，可以依法行使檢察權，督促行政機關嚴格依法執法，充分發揮憲法和法律賦予的職權。另一方面，也可以通過檢察機關的監督，使政府部門自身不斷強化，從而維護公共利益，減少因公權力的濫用，而造成對公共利益的損害。

環境污染中，排污企業與環保部門，甚至是政府機關有關聯，政府機關通過本部門所掌握的行政權力為排污企業撐起一張保護傘。這對于被受污染侵害的普通大眾來說是更加致命的，不可否認的是，在全球化的大背景下，行政權力的不斷擴張是時代的需要，但是，當行政權力已經擴張到可以肆無忌憚的損害公民權益，完全忽視公民的環境權利等社會性權利的存在，這時候就需要一個中立者去制約。使廣大群眾參與到管理國家公共事務中來，為了公共利益尋求司法救濟途徑。這就要求國家在依法治國的同時，為公民參與國家公共事務提供既安全又方便的途徑。從整體上講，我國公民的人身安全是由法律保障的，憲法、刑法等為我們一張牢固的人身安全保護網，使得社會安定祥和。法律并不一定是無所不能的，司法機關也不可能面面俱到，特別是當涉及公共利益時，需要公民對政府、政府官員和強大的市場主體行使監督權，舉報人的人身安全往往會受到威脅，這樣的例子屢見不鮮。在西方國家法律諺語中有著“無利益即無訴權”的說法。無論是何種訴訟，作為處于爭議狀態中而尋求審判救濟的權益必須有保護的必要?，F實社會中，嚴重損害公共利益的現象往往與政府部門和大型企業有關，這些人往往身居要職或掌握大量財富，很容易使那些像檢察機關舉報提供線索的公民個人處于險境。因此，只有切實保障公民的人身安全，才能使得公民個人對于保護公共利益不在消極躲避，這也是依法治國的客觀需要。同時，為公民參與國家公共事務更加便捷的通道，公民對于破壞、侵害公共利益的行為可以隨時向檢察機關舉報，如公民的舉報查證屬實的，檢察機關經調查取證后，可想法院提起訴訟。通過以上種種措施，讓每個社會成員都參與到打擊損害公共利益的活動中來，不僅可以提高公民的維權意識，也可以對政府部門濫用權力的行為加以限制。

通過對我國近二十多年的公益訴訟發展歷程來看，檢察機關提起的公益訴訟是為了社會公益，但是卻承擔極大的風險，因為被告很有可能是具有壟斷性的國有企業甚至是國家機關。對于涉及公共利益的案件，如果法律沒有賦予檢察機關提起訴訟的權利，很有可能造成公權力的不受控制，使得檢察機關的法律監督權流于形式、浮于表面，喪失權力制衡與控制的能力，因此，只有保證檢察機關在民事公益訴訟領域的地位，才能更好地使其發揮法律所追求的效果。

三、符合檢察機關的性質與職能

我國憲法明確規定檢察機關是國家法律監督機關，依法對其他國家機關及其工作人員行使檢查監督權，由其提起公益訴訟具有天然的優勢。這既是歷史與現實的必須選擇，也是與我國人民代表大會制度的政體和單一制國家的國家組織形式相適應的。同時我國監察機關的法律監督機關是被看作對公權監督的一種重要形式，與現代法治社會的本質要求相一致。由于憲法和人民檢察院組織法等相關法律文件對于檢察機關的檢查監督職能只是在法律原則方面作了規定，導致檢察機關在實踐中并未發揮出應有的監督職能。

檢察機關通過行使法律監督職能來平衡訴訟中的實體權益，法律賦予了檢察機關提起公益訴訟的權利，這也是檢察機關在民事訴訟領域行使法律監督職能的核心。可以更好地開展法律監督工作，檢察機關通過對于損害國家、社會公共利益的違法行為有針對性的提起民事公益訴訟，追究相關責任人的民事責任，就能夠使得法律監督權具有現實的意義。檢察機關只有通過提起訴訟，參與到整個訴訟程序的不同階段，才能保證國家利益和社會公共利益不受非法侵害。

檢察機關代表國家行使法律監督的權力，是我國權力統一體系中不可或缺的一部分，強化法律監督及其職權配置，賦予檢察機關足夠高的法律地位并以此來作為體現法律權威的手段，及時落實憲法的要求，也是實現現代法治社會的本質要求。堅持監察機關法律監督的憲法地位，對于維護社會公平正義，維護社會公共利益具有十分重要的意義。

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[4]劉學在.民事公益訴訟原告資格解析[J].國家檢察官學院學報，2013，（2）.

作者簡介：

李富賽（1992～），男，漢族，山東青島人，就讀于廣西師范大學法學院，碩士研究生學歷，主要從事訴訟法研究。

沈鶴立（1993～），女，漢族，河南許昌人，就讀于廣西師范大學法學院，碩士研究生學歷，主要從事民商法研究。

基金項目：本文系廣西研究生教育創新計劃項目研究成果，項目編號YCSW2016020，主持人李富賽，參與人沈鶴立。