地方立法權(quán)擴(kuò)容的挑戰(zhàn)及規(guī)制

葉超

摘 要：地方立法權(quán)的擴(kuò)容適應(yīng)了我國法治發(fā)展的需要，有利于完善我國的法律體系，滿足地方治理法治化的要求，解決區(qū)域發(fā)展不平衡、社會利益多元化的矛盾，但也帶來了地方立法能力不足、缺乏立法評估機(jī)制的問題，為此提出了逐步提高立法能力和建立立法評估機(jī)制的對策，從而保障我國法治建設(shè)的平穩(wěn)運行。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán)；立法質(zhì)量；法治

黨的十八屆四中全會明確提出，要賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年通過對《立法法》的修改，將地方立法權(quán)的主體擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，并規(guī)定在城鄉(xiāng)建設(shè)管理、歷史文化、環(huán)境保護(hù)方面有權(quán)進(jìn)行立法。這符合當(dāng)前社會發(fā)展、法治和國情的需要，對于完善法律體系的建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮地法立法的能動性具有積極的意義。

《立法法》修改之前，我國享有地方立法權(quán)的城市包括四種：一是各省省會、自治區(qū)首府所在市，二是直轄市，上海、北京、天津、重慶四個城市，三是廈門、深圳、珠海、汕頭四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市，四是國務(wù)院批準(zhǔn)的18個較大的市，共計49個。《立法法》修改之后，我國擁有立法權(quán)的城市共計286個，除去之前已獲得立法權(quán)的城市，第一次獲得立法權(quán)的城市共計237個。地方立法權(quán)的擴(kuò)容符合我國立法實踐的需要，但同時也會帶來一些新的問題，因此深入研究地方立法權(quán)擴(kuò)容具有現(xiàn)實的意義。

一、地方立法權(quán)擴(kuò)容的意義

1.地方立法權(quán)擴(kuò)容有利于完善我國法律體系

我國的國家性質(zhì)是單一制，幅員遼闊，各地發(fā)展又不平衡，因此我國的立法體制在保證統(tǒng)一的前提下要兼顧到各地的實際情況，既要統(tǒng)領(lǐng)全局又要細(xì)致入微，這是對立法者的極大挑戰(zhàn)。同時，在立法準(zhǔn)備階段必須進(jìn)行大量的調(diào)研與論證，結(jié)合地方實踐與經(jīng)驗，在我國進(jìn)行如此的立法前期準(zhǔn)備，立法成本是極大的，立法進(jìn)程也是極緩慢的。但是，與國家立法相比，地方立法可以靈活、因地制宜，在于上位法不抵觸的情況下，科學(xué)立法，解決遇到的新問題，并且，地方立法可以更深入的研究地方化的，有針對性的提出解決策略，立法成本也小于國家立法。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各地也基本具備立法的條件與技術(shù)，可以做到獨自立法。因此地方立法權(quán)的擴(kuò)容，有利于調(diào)動其主動性、積極性，促使其科學(xué)、合理的解決地方矛盾。地方立法是我國法律體系的一部分，地方立法發(fā)展的靈活性與生命力最終也會推動整個法律體系的進(jìn)步。

2.地方立法權(quán)擴(kuò)容有利于地方治理法治化、民主化

通過制定符合地方特點的法制規(guī)范，為地方政府的行政行為提供明確的準(zhǔn)則，做到有法可依，改變以往依靠“紅頭文件”、領(lǐng)導(dǎo)意志的行政模式，剔除主觀性、隨意性、不穩(wěn)定性的弊端。同時也為法治政府與監(jiān)督問責(zé)提供可遵循的制度，倒逼施政者必須依法辦事，以法治的方式解決問題。現(xiàn)階段我國社會存在多元利益主體，復(fù)雜的利益矛盾，簡單的行政手段已難以解決問題，地方立法的擴(kuò)容為多元利益的解決提供了民主的平臺，民主的立法的過程使利益表達(dá)與問題交涉得到充分的展示，通過討論與調(diào)研形成共同的行為準(zhǔn)則，以此來化解矛盾。調(diào)動民眾的立法參與意識，了解各方立場，地方立法的民主化水平會更加凸顯。

二、地方立法權(quán)擴(kuò)容所面臨的挑戰(zhàn)

1.地方立法能力不足

法律是由人創(chuàng)制的，立法人才的質(zhì)量與立法的質(zhì)量息息相關(guān)，目前，設(shè)區(qū)的市一級的人大及其常委會人才儲備先天不足，人員編制過少，普遍缺乏熟悉立法與理論實踐的專業(yè)人才。設(shè)區(qū)的地市一級人大及其常委會由于過去沒有立法工作基礎(chǔ)，也從未從事過立法實踐，沒有立法經(jīng)驗，現(xiàn)在猛然面對地方立法授權(quán)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、要素保障等各方面條件都不成熟。

2.缺少立法評估機(jī)制

從全國設(shè)區(qū)的市的實際情況看，普遍缺乏立法評估審查機(jī)制，無論從事前的立法準(zhǔn)備、立法資格審查和立法授權(quán)，還是事中立法啟動、立法征集、立法起草和立法審議，以及事后立法備案審查、立法檢查、質(zhì)量評價體系不完備。但由于沒有建立起完整的立法評估和質(zhì)量跟蹤問效制度，立法部門對法規(guī)制定出臺后究竟取得了什么效果、產(chǎn)生了多少經(jīng)濟(jì)社會效益等并不真正掌握。

三、對挑戰(zhàn)的回應(yīng)及措施

1.逐步提高新增立法權(quán)的市的立法能力

考慮到設(shè)區(qū)的市承接地方立法的長久性以及開展地方立法的重要性、專業(yè)性、技術(shù)性規(guī)范要求，首先應(yīng)從有關(guān)方面選配一定數(shù)量、熟悉立法理論與實踐、具備立法專業(yè)知識或經(jīng)驗的人員；其次要加強(qiáng)法律專業(yè)人才儲備、引進(jìn)和培養(yǎng)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，構(gòu)建專業(yè)立法隊伍，生成立法能力。設(shè)區(qū)的地市應(yīng)積極借鑒全國和省級人大的成功做法，積極籌建立法咨詢專家?guī)欤M成專門的人才隊伍，為立法工作開展提供了人才支撐。

2.建立立法評估機(jī)制

從制定立法計劃、立法征集到立項起草、調(diào)查研究、立法協(xié)商、評估論證到最后的會議審議、頒布實施、檢查監(jiān)督、跟蹤問效等環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建起設(shè)區(qū)市地方人大立法整個過程的監(jiān)測評估體系，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切，切實提高立法質(zhì)量。

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