國外海洋立法對我國海洋基本法的借鑒意義

摘 要：我國海洋管理起步較晚、發展較快，2013年國務院對國家海洋局進行了重組，并設置了高層次議事協調機構國家海洋委員會。隨著國家海洋局的重組，我國正逐步轉變為海洋綜合管理，目前也正在起草我國的《海洋基本法》。本文通過對較為先進國家的海洋立法的分析，對我國《海洋基本法》提出幾點借鑒意義。

關鍵詞：海洋立法； 海洋管理； 海洋基本法

近年來，我國的海洋爭端不斷，如2009年來，與菲律賓、越南、馬來西亞等國的南海領土矛盾；2009年中日對于釣魚島主權的紛爭；2013年中韓蘇巖礁紛爭等與鄰國之間的領海主權爭端。我國作為一個海洋大國，要想處理好與周邊國家的海洋紛爭，必須先將自己打造成海洋強國。

黨的十八大已經提出“海洋強國”戰略，海洋問題也越來越受到國家的關注。2013年3月，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》重組國家海洋局，并設立高層次議事協調機構國家海洋委員會。[1]國家海洋局的重組意味著我國的海洋管理模式由原來的多部門分散管理模式正逐步轉變為海洋綜合管理模式。海洋管理模式的轉變需要相應的綜合立法與之匹配。

十一屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過的報告指出，制定海洋基本法有利于推進制定和實施國家海洋發展戰略，有利于提高全民的海洋意識。隨著我國涉海活動范圍不斷擴大，海洋事務面臨越來越復雜的局面。為依法維護我國領土主權、海洋安全和海洋權益、發展海洋經濟、加強海洋綜合管理，建議盡快制定海洋基本法。[2]2015年9月，國務院辦公廳發布的《國務院2015年立法工作計劃》中，備受矚目的《海洋基本法》位列其中，目前該法的起草工作正在進行中。

目前我國正處于制定《海洋基本法》的關鍵時期，這是我國的第一部綜合性海洋立法，對發展海洋強國具有重要的意義。我國的海洋管理起步較晚，因此在海洋綜合立法方面可以借鑒一些海洋綜合管理方面較為先進的國家，本文將以美國和加拿大為例。

美國的海洋管理模式是半集中型，海洋主管部門由海洋管理統籌協調機構、海洋綜合管理部門、涉海行業管理部門、海上統一執法部門四個方面構成。基于美國不是完全集中管理的模式，因此美國的海洋立法也較為分散。美國海洋現行海洋立法主要由海洋油氣開發方面的《海岸帶管理法》、海洋資源方面的《外大陸架土地法修正案》、專屬經濟區的漁業方面的《馬格納森史蒂文斯漁業養護和管理法》、海洋哺乳動物保護方面的《海洋哺乳動物保護法》和海洋環境保護方面的《清潔水法》、《海岸帶管理法重新修正案》、《海洋保護、研究和自然保護區條例》、《防止船舶污染法》等構成的較為分散的立法體系。[3]

加拿大是典型的集中型海洋管理體制，它的海洋管理體制包含海洋管理決策部門和海洋事務協調機構。加拿大海洋管理決策部門包括海洋與漁業部、環境部和交通部。加拿大的海洋事務協調機構包括國家海洋與產業委員會（NMIC）和海洋事務機構委員會。基于加拿大的集中型的海洋管理模式，加拿大的海洋立法體系為：以海洋綜合立法《加拿大海洋法》為核心，加上《漁業法》、《漁業開發法》、《加拿大航運法》、《海岸漁業保護法》、《國際海上人命安全公約》、《加拿大環境保護法》、《漁業法》等相關法律構成的較為集中的立法體系。

首先應當對我國的《海洋基本法》的性質加以明確。單從字面意思上看，基本法是指與憲法屬于同一位階的法，如日本的《海洋基本法》就被稱為“小憲法”。但是縱觀各國，《海洋基本法》是其實是各國在《聯合國海洋法公約》的影響下制定的管理本國海洋事務的綜合性立法的總稱，各國在立法過程中內容相差不大，但是名稱有所不同，如日本叫《海洋基本法》，加拿大叫《加拿大海洋法》。因此，在對我國的海洋進行綜合立法時應當先對其性質進行明確，不能人云亦云，應當考慮《海洋基本法》這個名稱是否合適。如果打算將其打造成類似于日本《海洋基本法》那樣的憲法性質的、涵蓋海洋政策等指導性內容的立法，可以將其命名為《海洋基本法》；如果是對海洋綜合管理進行規范的基本法律，將其命名為《中華人民共和國海洋法》更為妥帖。

此外，在內容上的借鑒意義。國家海洋局重組至今已有三年多的時間，但是我國的海洋管理體制仍然存在不少問題，亟需通過《海洋基本法》理順海洋管理體制，實現海洋事務管理權分工法制化[4]。其中一個比較重要的是海上行政執法的問題，目前中國海警局主要是行政執法機構，其性質與美國、加拿大的海岸警衛隊性質類似。只是相比之下，美國、加拿大的海岸警衛隊都是政府領導下的準軍事化警察部隊，具有行政與軍事雙重屬性。因此，在制定《海洋基本法》時可以借鑒國外的做法，賦予我國海警局軍事屬性，增強海上防衛力量，可以借鑒美國的海岸警衛隊，和平時期歸國家海洋局管理，戰時或在國家進入緊急狀態下劃歸海軍指揮。

我國的海洋基本法的起草工作已經提上日程，這是我國第一部海洋綜合性立法，應當慎重，不要盲目出臺，需要結合我國的國情和國外先進國家的經驗，將其打造成一部真正適合我國海洋發展的《海洋基本法》。

參考文獻：

[1]詳見《國務院機構改革和職能轉變方案》（五）重新組建國家海洋局.

[2]參見中國政府網.全國人大外事委建議.適時啟動海洋基本法立.

[3]石莉，林紹花，吳克勤等.《美國海洋問題研究》，第251-252頁。

[4]王杰，陳卓.我國海上執法力量資源整合研究.〔北京〕.中國軟科學.2014年第6期.

作者簡介：

郭曉杰（1991～），女，大連海洋大學，法學院/海警學院研究生，河北省邯鄲市人。