試論行政聽證的適用范圍

劉鹿

摘 要：原則上，所有的行政行為作出之前均需要舉行聽證，但這樣必然造成人力、財力的浪費，從而影響行政效率。從各國行政程序立法與實踐經(jīng)驗看，聽證程序的適用范圍是十分有限的。本文主要探討確定行政聽證適用范圍的原則和標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：聽證；行為標(biāo)準(zhǔn)

一、聽證含義概述

聽證是指聽取利害關(guān)系人的意見的法律程序。一項安排或處置須經(jīng)相關(guān)者對其必要性、合理性和合法性進行質(zhì)證才能設(shè)定和實施的制度。聽證也稱聽取意見，指行政機關(guān)在做出影響相對人權(quán)利義務(wù)決定時，應(yīng)聽取相對人的意見。聽證已成為當(dāng)今世界各法制國家行政程序法的一項共同的、同時也是極其重要的制度。聽證制度的發(fā)展順應(yīng)了現(xiàn)代社會立法、執(zhí)法的民主化趨勢，也體現(xiàn)了政府管理方式的不斷進步。隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，聽證逐步被應(yīng)用到立法領(lǐng)域，形成了“立法聽證”制度。20世紀(jì)后，為防止日益膨脹的行政權(quán)對公眾權(quán)利的不法侵害，英美等西方國家通過借鑒司法權(quán)的運作模式，將聽證制度引入了行政領(lǐng)域，從而確立了“行政聽證”制度。作為各國行政程序法的一項共同制度，聽證在不同的國家和地區(qū)具有不同的含義。在美國，聽證是指聽取利害關(guān)系人意見的法律程序。在日本，聽證則指行政機關(guān)作出影響相對人權(quán)益的行政決定時，就與該行政決定有關(guān)的事實及基于此的法律適用問題，提出申述意見，提出證據(jù)的機會的程序。

受國外影響，我國學(xué)術(shù)界對聽證的含義界定不一。有學(xué)者認(rèn)為，聽證是行政機關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見，提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納意見并作出相應(yīng)程序所構(gòu)成的法律制度。還有學(xué)者認(rèn)為，在最廣泛的意義上，聽證包括司法聽證、立法聽證和行政聽證，即指有關(guān)國家機關(guān)在作出決定之前，為使決定公正、合理而廣泛聽取利害關(guān)系人意見的程序。

二、確定聽證程序適用范圍的方式與原則

1.確定聽證適用范圍的主要方式

國外確定行政聽證程序的適用范圍一般采用兩種途徑。一種是立法方式，許多大陸法國家通過制定行政程序法來確定聽證的適用范圍，如德國、奧地利。通過立法確定行政聽證程序的適用范圍，其方式不外乎概括與排除兩種。這種方式的優(yōu)點在于明確、統(tǒng)一，具有原則性，便于行政機關(guān)掌握，其缺點在于行政行為紛繁復(fù)雜，不易概括，即使作出統(tǒng)一規(guī)定，仍不免有所遺漏。其二為判例方式。一些普通法國家通過判例確定聽證的適用范圍，如英國、澳大利亞等國家。這種方式的優(yōu)點在于能夠照顧到不同種類行政行為的特點，易于行政機關(guān)在實踐中準(zhǔn)確把握，缺點是不具有概括性和統(tǒng)一性，而且多是行政行為發(fā)生爭議后由法院作出判斷，不能完全適用于普遍的行政行為。

2.確定聽證適用范圍的原則

無論是立法方式還是判例方式，在作出哪些行政行為需要聽證哪些不需要聽證的選擇時，都必須遵循的一定的原則。概括起來，應(yīng)該基于以下兩種考慮來確定聽證的適用范圍。

（1）個人利益與公共利益均衡原則。行政程序的設(shè)置必然關(guān)系到個人利益與公共利益問題，尤其像聽證這樣的程序，適用范圍過廣，雖然可以有效地保護個人利益，但很有可能損害公共利益和政府利益。這就是各國在國家安全、軍事、外交領(lǐng)域及緊急情況下均不適用聽證程序的原因。面對個人利益與公共利益的沖突，必須作出恰當(dāng)?shù)倪x擇，這就要求立法者適度均衡個人利益與政府利益，即在有可能嚴(yán)重侵害個人利益的情形下適用聽證程序；遇有一般情形，應(yīng)允許行政機關(guān)自由裁量決定是否適用聽證程序；在輕微影響當(dāng)事人權(quán)益的行政決定或當(dāng)事人放棄獲得聽證權(quán)利的情況下，不適用聽證程序。遇有個人利益與國家公共利益發(fā)生嚴(yán)重沖突的情形，則應(yīng)優(yōu)先考慮公共利益。正像德國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定一樣，“聽證之舉行如有礙于必要之公益時，不得為之”。

（2）成本不大于效益原則。行政機關(guān)在適用聽證程序時，必然要負(fù)擔(dān)一定的人力、財力，這就是聽證程序的成本付出。效益是指適用聽證產(chǎn)生的經(jīng)濟社會綜合效益。雖然聽證程序是保護個人利益，確保行政民主、公開、公正的重要途徑，但畢竟也是耗費錢財人力的一項程序，如果僅考慮該程序帶來的經(jīng)濟社會效益，忽視其耗費的成本，那么它也是沒有生命力的程序制度。同樣，如果為了避免人力財力的耗費而拒不適用聽證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長遠(yuǎn)看和全局看，卻是對行政目的和社會利益、個人利益的嚴(yán)重?fù)p害，是需要更昂貴的代價彌補的。因此，確定聽證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關(guān)系，在成本不大于綜合效益的前提下進行。

三、確定聽證程序適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)

1.行為標(biāo)準(zhǔn)

這是大陸法系國家通常采用的做法，即根據(jù)負(fù)擔(dān)行政行為和授意行政行為的劃分確定不同的程序要求。凡對相對人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)法律上重大利益的行政行為屬授意處分，包括核發(fā)執(zhí)照、給予社會救助金等。凡對相對人產(chǎn)生不利效果，無論是課以其作為、不作為或容忍義務(wù)（如征兵、征稅），變更、消失其權(quán)利或法律上利益（撤銷許可、吊銷執(zhí)照），乃至拒絕申請（如拒絕核發(fā)執(zhí)照，拒絕社會救助申請），都是負(fù)擔(dān)處分。④在對行政行為分類基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)程序公正，大陸法系國家規(guī)定，對負(fù)擔(dān)行政行為或不利益處分，要聽取當(dāng)事人意見。例如，德國《聯(lián)邦行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“作成干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分前，應(yīng)給與當(dāng)事人對決定有關(guān)之重要事實，表示意見之機會。”日本《行政程序法》第3章第2節(jié)中，從第15條到18條也規(guī)定行政機關(guān)作成“不利益處分”前須舉行聽證。

2.利益標(biāo)準(zhǔn)

普通法國家沒有系統(tǒng)完整的行政行為理論，而是通過判例來確定聽證程序的適用范圍，因而這些國家不是以行政行為的性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，而是以當(dāng)事人在行政程序中的利益為標(biāo)準(zhǔn)決定是否適用。換句話說，是否適用聽證程序，取決于當(dāng)事人的何種利益受到什么樣的影響。自然公正原則要求行政機關(guān)在作出對相對人權(quán)利產(chǎn)生不利影響的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述、申辯。傳統(tǒng)上聽證程序只適用于剝奪公民財產(chǎn)權(quán)利的具有司法性的行政行為。1964年的里奇訴波德溫案等一系列判例動搖了這一傳統(tǒng)保守的做法。法院認(rèn)定純行政性質(zhì)的行為也要遵循自然公正原則，而且不僅公民的財產(chǎn)權(quán)利受到侵害要適用聽證，其他法定權(quán)利諸如職業(yè)或社團、俱樂部資格等權(quán)利受侵害也要適用聽證。

參考文獻：

[1]張曉剛.民權(quán)視閾下完善我國行政聽證制度的幾點思考[J].求實，2012（7）：67-70.

[2]劉福元.行政參與代表性的制度規(guī)范分析——以行政聽證為例[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2013（2）：8-14.

[3]孟珊宇.論我國行政聽證制度[J].法制與社會，2012（5）：30-31.