農村兩權抵押貸款的制度思考

泮可蒙

摘 要：農村“兩權”抵押貸款政策旨在落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利，盤活農村資源、資金、資產，對促進農民增收致富和農業現代化加快發展有重大意義。本文從農村土地的社會保障功能和財產功能出發，給出相關的制度建議，以期達到土地經濟性和保障性的統一。

關鍵詞：農村兩權抵押貸款；社會保障功能；財產功能

一、兩權抵押政策簡介

2015年8月10日，國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，試點地區按照所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉有關要求，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務。兩權抵押貸款政策旨在落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利，盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，為穩步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業現代化加快發展。

二、土地的財產功能與社會保障功能

（一）土地的財產功能

在我國農村，農戶擁有的財產主要有土地承包經營權、房屋及其占有范圍內的宅基地使用權、農業生產資料和農產品，其中，土地承包經營權最為重要。市場經濟下，市場在資源配置中起基礎性作用，反映在土地資源上，就是土地產權能夠自由地流轉。在我國，土地不是私有的，土地所有權不能作為標的流轉，因此土地承包經營權這一用益物權及宅基地使用權就成為市場流轉的客體。在土地承包經營權和住房財產權上設置流轉方式之一的抵押權，是土地資源利用最大化的體現。充分發揮土地的財產功能，實現金融機構對農業規模化經營的點對點的“輸血”，才能實現農民增收致富，提速農業現代化的發展。

（二）土地的社會保障功能

土地與農民的生產生活聯系密切，擁有土地是農民與社會其他階層相區分的最重要特征。土地收入是農民最穩定可靠的收入，也是生活安全的保障。

土地為農民提供最基本的衣食保障，農民依靠自身的勞動，投入少量的農業生產資料就可以獲得維持基本生活的土地產品。老年人依賴土地養老，自己經營土地或者將土地交由家庭成員經營，現今也可以通過土地流轉獲得一定的租金養老。在外務工經商的人，也把土地當作職業選擇的后路和未來生活的保障。

我國現行農地立法主要定位于耕地保護和農民的社會保障功能，這兩項功能貫穿農地立法始終，尤其是土地的社會保障功能。農村“兩權”抵押貸款的制度設計需要如何解決農地財產功能與社會保障功能之間的沖突，在維持農村秩序穩定的前提下，盡可能地發揮農地的市場價值。

三、政策建議

農地的財產功能和社會保障功能對農村的穩定發展意義重大，農村“兩權貸款在制度設計上需要解決農地財產功能與社會保障功能之間的沖突，達到對立統一。本文就相關的制度設計提出如下建議：

一是抵押條件的設置。前置條件的設立在我國土地立法中有所體現，《中華人民共和國農村土地承包法》第四十一條：“承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶”。建議在試點區規定，借款方需是四類新型農業經營主體，這些農業新型主體通常都有百畝的土地經營權（部分是來自于自家的土地承包權，有的則是通過經營權流轉獲得的）融資的需求大，本身經營條件好，抗風險能力較強。新型農業經營主體在工商管理部門都有注冊登記，方便貸款后銀行對資金使用進行監督。此措施適合在城鎮化程度較高的地區，這些地區往往非農收入較多，有足夠的空閑土地較多用于經營權流轉并發展規模化的農業種植。

二是部分抵押。即農民把土地的經營權采取部分抵押，此種方式一方面給農民抵押部分土地后留有平時生存的無限制的耕種之地和活動之地，另一方面也在債權人抵押權實現時保障農民有基本的生活保障。但是，部分抵押也會導致融資規模受限，實際上沒有最大程度地實現農地金融化。

三是防控風險，發展完善多種農業保險。農業是一個弱勢的產業，其風險不僅來自于氣候也來自于農產品市場，這也是銀行不愿意向農業貸款的原因。建議政府聯合保險公司創新農業保險產品，針對不同的農產品提供特色保險產品，增強農業生產環節抵抗自然災害風險的能力，讓還款來源有保障。

四是抵押物處理上，銀行與貸款對象協商處置。建議試點地區在違約物處置方式上，堅持“銀行依法處置，與貸款對象協商處置”。銀行作為抵押權人，有權依法處置抵押物，但在這一過程中給予農戶一定的參與權，也是對農戶權利的一種保障。

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