貴州省環境公益訴訟相關法律問題

謝國昌

摘 要：最高人民法院下發指導意見將我省選定為大力推進環境民事公益訴訟的五個省份之一，在結合我省生態環境保護工作及司法實踐經驗的基礎上，頒布《貴州省高級人民法院關于推進環境公益訴訟審判工作若干意見》（以下簡稱《意見》），其進步之處應該給予肯定和實踐，而對于其仍然存在的不足，尤其是環境公益訴訟提起難、環境損壞賠償歸屬問題應進行理性分析，完善我省環境公益訴訟。

關鍵詞：環境公益訴訟；損害賠償；司法實踐

貴州省高級人民法院、國家二級大法官孫潮表示，新環保法下的環境公益訴訟制度在實踐中發揮作用不大的原因，不是環境公害得到徹底治理和解決，而主要在于環境公益訴訟作為一種純公益行為，在訴訟難、取證不易、成本高、耗時長的前提下，還缺乏應有的獎勵機制①。針對目前環境公益訴訟面臨的困境，貴州省各法院大膽開展環境公益訴訟，但環境公益訴訟還有許多問題亟待解決，在這些問題中，環境公益訴訟提起難、環境損壞賠償歸屬等問題特別重要，需要引起足夠的重視。

一、環境公益訴訟發起難

2015年1月1日，在新修訂的《環境保護法》正式實施的當天，一起由民間組織提起的首例環境公益訴訟在福建省南平市中級人民法院立案受理，該案件之所以受到社會的廣泛關注，主要是因為提起環境公益訴訟太難，據不完全統計，我國從2000年到2012年，全國環境公益訴訟案件總計不足60件，而其中提起的主體大都以行政機關和地方檢察院等公權力機關為主②；此外，號稱貴州環保公益訴訟的第一案，也是在環保人士與污染企業歷時3個月對簿公堂的情況之下，最終以握手共同治理環境污染的調解告終。從這些案件的司法實踐中，我們不難發現環境公益訴訟難的窘境，而針對環境公益訴訟難的原因，筆者不揣陋見，首先，法律對環境公益訴訟主體缺乏明確規定；其次，環境公益訴訟存在“打不起官司”的問題。

（一）法律對環境公益訴訟的主體缺乏明確規定

隨著新《環境保護法》的實施，近些年來社會關注的環境公益訴訟主體問題落定，根據新《環境保護法》第57條：公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報，公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報，接受舉報的機關應當對舉報人的相關信息予以保密，保護舉報人的合法權益；第58條：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。

（1）法律對于“有關機關”規定不明確③。如有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報、可向法律規定的機關起訴等，這些表述模糊不清。在筆者看來，應該明確檢察機關、行政機關及司法機關環境公益訴訟的相關職責，避免司法實踐沖突，解決狀告無門的窘境。

（2）新《環境保護法》規定向人民法院提起環境公益訴訟的組織相對狹窄，該法律規定依法在設區的市級人民部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上及無違法記錄，符合前款規定的社會組織有權向人民法院提起訴訟，從此處不難看出法律對提起環境公益訴訟組織的嚴格限制。當然這樣的法律規定有利于提高環境公益訴訟的質量，避免濫訴、浪費司法資源，但在司法實踐中我們不難發現，民間環保組織在民政部門登記的較少，且同時要滿足設區市級以上政府登記和專門從事環境公益訴訟活動連續5年以上，這樣來看符合要求的社會組織可謂是鳳毛麟角。

（3）不管是新《環境保護法》還是我省頒布的《意見》書，對于個人成為環境公益訴訟的主體資格都沒有明確承認。隨著社會經濟的發展，許多新型環境問題的出現，以及各種各樣的環境法律問題頻出，但不管怎么變，公民個人仍然是環境問題的直接受益者和環境危害的直接受害者，因此筆者認為在提起環境公益訴訟時，應該把公民個人納入訴訟主體范圍中去④，這是《意見》應該考慮且不能回避的問題。此外，關于人民檢察院是否能成為環境公益訴訟的主體，筆者一直持否定態度。

（二）環境公益訴訟存在“打不起官司”的問題

隨著新《環境保護法》的實施和我省《意見》的頒布，許多人認為環境公益訴訟會成井噴式增長，但事實上這種情況并未出現，反而出現環境公益訴訟叫好卻不叫座的尷尬局面。

（1）提起環境公益訴訟的社會組織必須具備相應的財力來支撐以及環境保護專業知識的能力。由于環境公益訴訟案件取證和舉證難度特別大，同時環境污染損害的鑒定評估成本極高，這些都需要相關的環保組織付出大量的資金和時間來解決問題，而很多社會組織資金困乏，甚至一些社會組織自身的運營都十分困難，更別說把錢投到環境公益訴訟中去，其最先應該考慮的是自身的生存問題。筆者認為可以探索新的環境公益訴訟費用負擔機制、探索建立環境公益訴訟基金制度等一系列措施機制。

（2）誰敢提起公益訴訟。從全國的環境公益訴訟案件分析來看，筆者發現：首先，由于一些社會組織都是屬于地方管理的，在對地方上一些環境違法行為提起環境公益訴訟時，壓力特別巨大，不敢訴訟；其次，在一些特別巨大的環境污染事件中，我們不乏看見政府的身影在其中，并不是說政府是污染的制造者，而是由于地方政府招商引資發展的政策，政府對引進的企業采取包庇、縱容等態度，對企業的環境污染行為視而不見、查而不處等，導致此類案件求告無門、欠拖不決。筆者認為應先解決訴訟組織的壓力問題，將一些由地方管理的組織機構獨立出來，減少政府在其中的干預，使政府的招商引資等政策在陽光下運行。

二、環境損害賠償歸屬

我國的環境公益訴訟尚處于起步階段，2015年是環境公益訴訟的元年，還在牙牙學步，環境公益訴訟的過程中肯定會存在諸多問題，業內人士表示目前最為突出的便是境損害賠償歸屬問題。

（1）中華環保聯合會環境法律服務中心副主任馬勇認為，“在司法解釋中，關于環境損害賠償的歸屬問題是回避的，沒有明確，到底是歸財政啊，還是如何處置？”我們發現在司法實踐中關于損害賠償金的歸屬問題也有不同的做法，像我省及一些地區將環境損害賠償的資金打到相應的環?；鹬?，例如貴州早在2007年就成立了“兩湖一庫”基金會，只要是涉及“兩湖一庫”方面的環境案件，它的損害賠償金都會納入該基金庫中，用于治理環境污染和修復工作；而一些地方財政則專門開設賬戶，將損害賠償金轉入其中。

（2）我省頒布的《意見》第20條：集中管轄法院應與財政等部門協商設立環境民事公益訴訟資金賬戶，并建立完善的資金管理辦法，法院判決被告支付的賠償金或者生態修復等費用的，應指定其向環境民事公益訴訟資金賬戶支付，未設立環境民事公益訴訟資金賬戶的，判令被告向指定賬戶支付，并作專款管理，監督使用。對環境損害賠償資金的歸屬作了相關的規定，筆者認為該規定還不夠全面，甚至說比較模糊，應鼓勵創設多種方式的資金籌集渠道和使用分配，如積極推進建立企業生態環境損害賠償基金與生態環境修復保證金制度等，明確賠償金的使用方法，并將使用具體情況公布，為我國及我省建立完善的賠償資金管理制度提供有力的實踐支撐，打破對賠償資金的歸屬和環境修復費用支付的障礙，解決環境公益訴訟中環境損害賠償的歸屬問題。

三、結語

保護生態環境是法律和環保技術的結合，是一種人類文明建設的期望，再嚴厲的保護措施也不為過。我省環境公益訴訟中關于環境公益訴訟發起難、環境損害賠償歸屬問題的解決，是建立和完善我省環境公益訴訟的一項重要前提，如解決環境公益訴訟難的問題是使環境公益訴訟發揮作用的前提，完善的環境損害賠償金管理使用制度可以維護生態環境的良性建設等。當然必須指出的是，在《意見》中還存在許多不足之處，例如舉證責任的分配、環境訴訟效率低等問題也阻礙著我省環境公益訴訟制度的完善和發展，有待我們去進一步的探討。

注釋：

①舒朗.《環境公益訴訟緣何熱于貴州？》訪問日期：2016年11月12日。

②陳強.《中國環境公益訴訟到底多難》，訪問日期：2016年11月12日。

③顏運秋，余彥.《我們究竟需要什么樣的環境民事公益訴訟》，載《法治研究》2015年01期。

④李勁.《國外環境公益訴訟主體資格的確認及其借鑒》，載《法學雜志》2011年10期。

參考文獻：

[1]呂忠梅.環境公益訴訟辨析[J].法商研究.2008（06）

[2]肖建國，黃忠順.環境公益訴訟基本問題研究[J].法律適用.2014（04）

[3]王燦發.中國環境公益訴訟的主體及其爭議[J].國家檢察官學院學報.2010（03）

[4]李摯萍.中國環境公益訴訟原告主體的優劣分析和順序選擇[J].河北法學.2010（01）

[5]李長春，羅麗華.制度溯源及其意義——公益訴訟原告制度的法系考察[J].北京航空航天大學學報（社會科學版）.2007（03）