比較法視野中的環(huán)境公益訴訟

徐聰

摘 要：近幾十年來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和工業(yè)現(xiàn)代化的迅速推進(jìn)，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境也在迅速惡化。中國(guó)的生態(tài)環(huán)境迅速惡化的原因包括生產(chǎn)企業(yè)和居民的環(huán)保意識(shí)薄弱，也包括法律保護(hù)機(jī)制的不健全。為了更好地保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，我們要構(gòu)建起完善的法律法規(guī)體系，而在相關(guān)的法律體系構(gòu)建中，建立起完備的環(huán)境公益訴訟制度是重中之重。美國(guó)、印度等國(guó)家在環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建方面走在了世界前列，而我國(guó)屬于此方面制度的初創(chuàng)階段。所以，我們可以通過比較法的視野觀察和分析其他國(guó)家的制度規(guī)定，從而汲取寶貴的經(jīng)驗(yàn)，以有利于中國(guó)相關(guān)制度的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：比較法；公益訴訟；環(huán)境保護(hù)

環(huán)境公益訴訟在全球的各個(gè)國(guó)家，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)國(guó)家都受到了普通民眾和環(huán)保專業(yè)人士的重視。可以說，環(huán)境公益訴訟之所以成為熱門話題，既有全球環(huán)境污染和生態(tài)破壞較為嚴(yán)重造成的民眾緊迫感，也有各種環(huán)保組織大力提倡宣傳所起的作用。中國(guó)伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化的迅速推進(jìn)，面臨著尤其嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。在我國(guó)，較為突出的環(huán)境問題包括水污染問題、大氣污染問題，以及生物多樣性遭到破壞的問題。在中國(guó)的大城市當(dāng)中，最突出的問題當(dāng)屬大氣污染問題。諸如北京、天津等大城市的空氣污染指數(shù)超過適宜人類居住的標(biāo)準(zhǔn)。很多大城市里居住的民眾的身體健康受到了大氣污染的嚴(yán)重?fù)p害和影響。此外，生物多樣性遭到破壞的問題在中國(guó)是一個(gè)突出問題。有很多珍稀的植物和動(dòng)物在近幾十年中瀕臨滅絕的速度存在加劇的趨勢(shì)。對(duì)于從改革開放以來經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展的中國(guó)而言，在環(huán)境和生態(tài)工作方面面臨的最大難題就是處理好環(huán)境生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的矛盾。我國(guó)不能走先污染后治理的錯(cuò)誤道路，而要從美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)歷程中，汲取有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完善我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)。而環(huán)境公益訴訟制度的建立和完善是一個(gè)行之有效的方法，將使得環(huán)境和生態(tài)保護(hù)工作得到有效監(jiān)督。

一、環(huán)境公益訴訟的引入

伴隨著環(huán)境問題和生態(tài)危機(jī)的急速惡化，需要有新的有針對(duì)性的法律理論來構(gòu)建公益訴訟理論體系，以解決不斷出現(xiàn)的新的問題。公共信托理論的引入推動(dòng)了環(huán)境和生態(tài)保護(hù)法律制度的構(gòu)建。

20世紀(jì)60年代美國(guó)教授約瑟夫?qū)⒐残磐欣碚撘氕h(huán)保領(lǐng)域。他認(rèn)為：水、空氣等生態(tài)要素不是無主物，而是一國(guó)之內(nèi)所有民眾所共同擁有的財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)委托人即民眾的許可，政府作為受托人不能僅僅按照自身的意愿和喜好來處理本來屬于民眾所有的財(cái)產(chǎn)。[1]該理論提出了水、空氣等生態(tài)環(huán)境要素是全體民眾的財(cái)產(chǎn)，而政府只是受托人，接受委托人、全體民眾的委托履行托管責(zé)任的觀點(diǎn)，使得環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建有了理論上的依據(jù)。民眾有權(quán)在政府不忠實(shí)勤勉履行其托管義務(wù)時(shí)追究政府作為受托人的責(zé)任，以維護(hù)自身權(quán)益。

在現(xiàn)代社會(huì)的語(yǔ)境下，環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于個(gè)人和商業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體乃至政府等的違法行為或者不作為，使得環(huán)境公益遭受破壞或有即將遭受破壞的危險(xiǎn)時(shí)，法人、自然人或各種類型的社會(huì)團(tuán)體為了維護(hù)環(huán)境和生態(tài)利益而向法院提起的訴訟。在現(xiàn)代社會(huì)，在世界范圍內(nèi)的很多國(guó)家，環(huán)境公益訴訟都在迅速地發(fā)展，成為了維護(hù)社會(huì)良性可持續(xù)發(fā)展的最后一道防線。

二、比較法視野中的環(huán)境公益訴訟

公共信托理論被引入環(huán)保領(lǐng)域并在美國(guó)得到了進(jìn)一步發(fā)展，為環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建創(chuàng)造了理論基礎(chǔ)。在此方面理論迅速發(fā)展的背景下，美國(guó)相繼出臺(tái)了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《海洋傾廢法》、《露天采礦控制與復(fù)原法》等一系列規(guī)定了公民環(huán)境公益訴訟的法律。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度也通過這一系列的法律變得更為細(xì)化、具體、具有可操作性。

環(huán)境公益訴訟的原告資格問題是一個(gè)非常重要的問題，如果原告資格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得較為寬泛會(huì)使得大量的案件涌入法院，案件的數(shù)量過多使得法院的負(fù)擔(dān)和壓力急劇上升。司法是正義的最終救濟(jì)手段，同時(shí)，司法資源也是有限的。法院固然應(yīng)當(dāng)起到最后一道防線的作用，切實(shí)懲治破壞環(huán)境的行為，但是環(huán)境公益訴訟也不能濫用，否則會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，法院難以承擔(dān)沉重的審理大量案件的壓力，最終造成法院功能發(fā)生異化，這也不符合在現(xiàn)代社會(huì)建立環(huán)境公益訴訟制度的初衷。而如果原告資格的范圍過于狹窄，就起不到制定環(huán)境公益訴訟制度的目的：即最大限度上起到社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的監(jiān)督作用。

就環(huán)境公益訴訟而言，我們應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大原告資格的范圍與防止濫訴之間取得平衡，享有案件原告資格的主體應(yīng)當(dāng)規(guī)定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。例如美國(guó)公民訴訟條款為了應(yīng)對(duì)由于原告主體范圍的擴(kuò)大造成訴訟案件數(shù)量過多的情況，設(shè)置了其他的限定性條件。[2]美國(guó)對(duì)原告資格標(biāo)準(zhǔn)的確定有一個(gè)發(fā)展的過程。1970年的《清潔空氣法》對(duì)原告的規(guī)定最為寬松，即原告不負(fù)擔(dān)任何舉證責(zé)任，任何公民即使沒有支持自身訴求的任何證據(jù)一樣可以享有環(huán)境公益訴訟的起訴資格，作為適格的原告提起訴訟。而兩年之后即1972年出臺(tái)的美國(guó)《清潔水法》增加了具體的規(guī)定，尤其是增加了原告資格的限制性規(guī)定，將原告方限定為環(huán)境生態(tài)利益受到或者可能受到嚴(yán)重影響的美國(guó)民眾。塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓案起著對(duì)原告的范圍進(jìn)行進(jìn)一步修正的作用。美國(guó)屬于英美法系，是一個(gè)判例法國(guó)家，所以在針對(duì)美國(guó)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的相關(guān)分析時(shí)，典型案例也應(yīng)是我們分析內(nèi)容的一部分。1972年審結(jié)的塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓案在美國(guó)司法領(lǐng)域有著極其重要的影響，因?yàn)榇税咐聦?shí)上確立了美國(guó)環(huán)境公益訴訟的新資格，對(duì)原告方的起訴資格進(jìn)行了進(jìn)一步修正。[3]

這起案件的審判法院認(rèn)為以往的對(duì)于“損害”二字的定義應(yīng)該得到進(jìn)一步拓寬。在以往的判決中，“損害”僅僅指經(jīng)濟(jì)利益上的損害，例如收入減少的證明。但在這起案件中，“損害”的內(nèi)涵包括了環(huán)境的損害，例如環(huán)境的審美感的損害，可以監(jiān)測(cè)到的空氣質(zhì)量的下降等。可以看出，現(xiàn)在的環(huán)境公益訴訟的主流發(fā)展趨勢(shì)是：環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，在有證據(jù)表明一地的環(huán)境受到污染和生態(tài)平衡遭到破壞的情況下，即使原告方?jīng)]有關(guān)于經(jīng)濟(jì)損失的充分證據(jù)，也應(yīng)得到法律的保護(hù)。此外，最高法院對(duì)所主張的損害的認(rèn)定采取的是定性標(biāo)準(zhǔn)，即以損害是否存在作為判斷原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。只要有確實(shí)的損害存在即享有起訴的資格，損害的程度和數(shù)量的要求不是判斷原告起訴資格的標(biāo)準(zhǔn)。可以看出，美國(guó)的法律對(duì)民眾進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的限制性規(guī)定并不多，但是美國(guó)的環(huán)境公益訴訟的數(shù)量并沒有多到法院不堪重負(fù)的情況。

這是因?yàn)樵诿绹?guó)NGO和各種各樣的社團(tuán)組織發(fā)展得不僅非常完善，數(shù)量也很多。一般情況下，美國(guó)民眾參與了各種各樣的社團(tuán)組織，民眾參與社團(tuán)并進(jìn)而以社團(tuán)為主體參與各種各樣的活動(dòng)，包括訴訟。美國(guó)民眾通常依靠團(tuán)體的力量來維護(hù)自身合法的權(quán)利和利益。在面對(duì)諸如環(huán)境和生態(tài)利益受到損害的情況時(shí)，美國(guó)民眾也往往利用團(tuán)體的力量來進(jìn)行訴訟，懲治破壞環(huán)境影響生態(tài)平衡的個(gè)人或群體。可以看出，美國(guó)是在依照本國(guó)的具體國(guó)情和社會(huì)特征的基礎(chǔ)上構(gòu)建完善本國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。這一適合國(guó)情的公益訴訟制度既較好地起到了保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的法益目標(biāo)，又使得司法資源得到了最大效率的利用。

2007年由美國(guó)聯(lián)邦最高法院做出終審判決的馬薩諸塞州訴環(huán)境保護(hù)總署案起到了進(jìn)一步發(fā)展美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的作用。該案對(duì)于美國(guó)公益訴訟制度的作用包括：①肯定地方政府和非政府組織或公民為適格的原告；②降低了原告關(guān)于損害事實(shí)的證明負(fù)擔(dān)。[4]總之，在該案的影響下，原告資格的認(rèn)定采取了更為靈活的態(tài)度，原告在起訴過程中的舉證壓力予以減輕，原告也將獲得更大機(jī)率的勝訴可能性。

美國(guó)環(huán)境公益訴訟中的損害救濟(jì)方式包括以下幾種：①損害賠償。②排除妨害。法院能夠頒發(fā)的禁令有禁止性禁令、預(yù)防性禁令、糾正性禁令和賠償替代性禁令。③民事罰金。④促請(qǐng)采取一定的行動(dòng)。有些環(huán)境公益訴訟案件具有特殊性，在此類特殊的案件中，原告僅僅訴請(qǐng)法院判令被告采取一定的行政行為以達(dá)到保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的目的。[5]預(yù)防性禁令的使用使得有潛在的危害環(huán)境和生態(tài)的行為得以禁止，避免了環(huán)境和生態(tài)遭到破壞后再花費(fèi)大量的人力資源和經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)所造成的高昂生態(tài)代價(jià)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。促請(qǐng)采取一定的行動(dòng)的措施使得普通民眾獲取了督促相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織積極主動(dòng)地采取措施保護(hù)環(huán)境，是普通民眾作為委托人維護(hù)公共權(quán)益的有效手段。

印度也建立了別具特色的環(huán)境公益訴訟制度。與美國(guó)相比，印度采取了更寬松的起訴資格。印度法院沒有要求作為原告的ENGO證明被告的行為引起了他們事實(shí)上的損害或其成員受到事實(shí)上的損害。[6]印度為了最大程度地保護(hù)環(huán)境，規(guī)定印度國(guó)內(nèi)的任何個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體組織無論是否能夠證明與案件有直接利害關(guān)系都有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。相比美國(guó)，印度被以為其環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)際運(yùn)用中起到了更大的功效，最大限度地起到了對(duì)破壞環(huán)境和損害生態(tài)行為的監(jiān)督和糾正作用。印度最高院在恒河污染案中，做出了支持德里居民起訴政府因長(zhǎng)期不作為而導(dǎo)致恒河受到嚴(yán)重污染的判決。此案的判決具有劃時(shí)代的意義：即其正式確立了印度公民的環(huán)境公益訴訟的原告資格，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了印度把司法能動(dòng)主義運(yùn)用到了環(huán)境公益保護(hù)領(lǐng)域。臨時(shí)命令是印度法規(guī)規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度的主要救濟(jì)方式之一。這一法律救濟(jì)措施的立法目的是使得對(duì)環(huán)境和生態(tài)的危害得以立即排除或者使得受害人得到迅速的援助救濟(jì)。西里拉姆氣體事件中，法院迅速做出了關(guān)閉工廠的命令，使得潛在的極有可能出現(xiàn)的重大環(huán)境生態(tài)災(zāi)害得以避免，有效地維護(hù)了社會(huì)公眾的利益和安全。

三、對(duì)構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的啟示

我國(guó)應(yīng)結(jié)合自身的具體國(guó)情，分析建立和完善環(huán)境公益訴訟制度的必要性和可行性。我們應(yīng)吸收其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，建立植根于我國(guó)本土的環(huán)境公益訴訟制度。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展歷程已經(jīng)證明了制度的構(gòu)建和法規(guī)的制定應(yīng)該與一國(guó)的具體國(guó)情相結(jié)合才能最大程度地發(fā)揮效用。

植根于我國(guó)的具體國(guó)情，首先我國(guó)應(yīng)放寬環(huán)境公益訴訟制度的起訴資格。證明自身與具體的環(huán)境破壞行為有直接的利害關(guān)系才能成為原告將在很多情形下造成公眾通過訴訟行為來維護(hù)環(huán)境權(quán)益的積極性受到打擊。在現(xiàn)代社會(huì)，環(huán)境侵害大多是無形的侵害、間接的侵害，且環(huán)境受到侵害的舉證往往十分困難。而在很多環(huán)境和生態(tài)侵害案件中，受到不利影響者往往是社會(huì)當(dāng)中的弱勢(shì)群體。對(duì)于這些弱勢(shì)群體而言，他們沒有充足的資金和時(shí)間來收集充分而詳細(xì)的證據(jù)。如果規(guī)定必須具有直接的利害關(guān)系才能進(jìn)行起訴無疑會(huì)使得很多民眾喪失監(jiān)督不法行為及維護(hù)環(huán)境和生態(tài)權(quán)益的機(jī)會(huì)。只有放寬原告的起訴資格，才能使得更多的公民和NGO等社會(huì)團(tuán)體在利益受到間接侵害的時(shí)候也能通過訴訟的方式懲治破壞環(huán)境的行為。而較為寬松的資格規(guī)定也會(huì)使得環(huán)保領(lǐng)域的NGO得到迅速發(fā)展和壯大，已經(jīng)成立的NGO也能夠切實(shí)地實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和公眾生態(tài)利益的目標(biāo)。

其次，要建立有利于原告的訴訟費(fèi)用承擔(dān)制度。原告提起環(huán)境公益訴訟，在很多情況下都是以維護(hù)民眾的公益為出發(fā)點(diǎn)，即為了維護(hù)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如果仍讓原告承擔(dān)大量的訴訟費(fèi)用無疑會(huì)違反公平原則，使得民眾的厭訴心理加劇。而且，如果讓原告承擔(dān)大額的訴訟費(fèi)用，會(huì)使得民眾采取法律手段維權(quán)時(shí)過度地考慮經(jīng)濟(jì)方面的因素。一些打算采用法律手段維權(quán)的民眾出于經(jīng)濟(jì)因素的考量就有可能放棄訴訟維權(quán)。此種情形與建立環(huán)境公益訴訟制度的目的背道而馳。所以，在原告敗訴的情況下，應(yīng)該減少由原告承擔(dān)的環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用。相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)對(duì)由原告承擔(dān)的訴訟費(fèi)用的比例進(jìn)行明確具體的規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境和生態(tài)保護(hù)事關(guān)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，只有在借鑒美國(guó)等國(guó)家相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上制定適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益訴訟制度，才能有效地促進(jìn)我國(guó)環(huán)境和生態(tài)的改善。

參考文獻(xiàn)：

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