檢察機關提起公益訴訟制度探析

摘 要 2015年7月，全國人大常委會授權最高檢開展為期兩年的公益訴訟試點，開啟了我國檢察機關提起公益訴訟的新篇章。作為我國的法律監督機關，由檢察機關提起公益訴訟有著深厚的理論基礎和實踐根基。試點以來成效顯著，提高了訴訟效率、節約了司法資源，又解決了公民在訴訟中“囚徒困境”的局限，但檢察機關提起公益訴訟在立法上仍處于空白階段。6月底，試點工作即將到期，建議立法以解決檢察機關提起公益訴訟“無法可依”的局面。

關鍵詞 公益訴訟 檢察機關 立法

作者簡介：李微筱，鄭州大學法學院2014級法學理論專業碩士研究生，研究方向：立法學。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.016

十八屆四中全會提出“探索檢察機關提起公益訴訟”，拉開了我國公益訴訟的序幕。自2015年7月，全國人大常委會授權最高檢在部分開展公益訴訟試點，為我國公益訴訟的全面開展積累了豐富的經驗。目前，我國法律并未明確作出檢察機關提起公益訴訟的規定，仍面臨著立法的困境。本文通過從理論層面和實踐方面進行分析，以期對我國公益訴訟法律制度的建立和完善及法治建設進言獻策。

一、檢察機關提起公益訴訟的依據

（一）理論依據

1.法理基礎的支撐

法諺有云：“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現”，看得見的方式便是法律依據。我國《憲法》明文規定，檢察機關是我國的法律監督機關；同時《人民檢察院組織法》規定，“人民檢察院行使檢察權，保護社會主義全民所有的財產” 。新修訂的《民事訴訟法》、《環境保護法》以及其他司法解釋等均公益訴訟作了相關規定。盡管上述法律皆未明確規定檢察機關有權提起公益訴訟，但為檢察機關成為原告主體提供了法律預留空間。公益訴訟是為了保護公共利益和國家利益而進行的訴訟，國家積極倡導公益訴訟的目的在于通過法律，使司法更好地獲得變革社會的力量。作為法律規定的國家權力機關，檢察機關有權對訴訟活動進行監督提出司法建議，其提起公益訴訟是充分體現職責和權力的正當性。

2.職能性質的定位

檢察機關作為公權力機關，是國家的法律監督機關，維護國家利益和社會公共利益是其最基本的職能。因公益利益涉及到不特定多數人的利益，具有涉案范圍廣、人數眾多、資金較大、影響深遠等特點，這類案件由力量相對薄弱的公民個人或社會組織提起不利于及時有效保護公共利益。由權力強大且專業性強的檢察機關，才能與違法企業及行政機關進行實力相抗衡的博弈，充分發揮自身在法律和訴訟等方面的優勢，有效監督企業、公權力等行政機關及時糾正違法損害公共利益的行為，積極采取措施避免公共利益遭受更多損害。

3.法經濟學的考量

司法資源的適用是需要成本的。制度經濟學的觀點認為：一種合理的訴訟制度，可以有效融合訴訟資源，最大限度的救濟受損的權利，實現訴訟資源和訴訟目的與社會主體利益的平衡。社會利益沖突趨勢多元化的發展，人們之間的利益沖突突破了單一的法律關系模式，不同的爭議內容在多個主體之間交叉融合涉及到國家和社會整體的利益。通過傳統的民事訴訟、行政訴訟等方式，將會耗費大量的人力、物力、財力。公益訴訟可以將這些不同性質的利益一次性解決，法院的判決對全體成員適用，為當事人減少了訴訟成本；同時將多個訴的糾紛通過一個訴訟即可圓滿完成，有效節約了司法資源。

（二）實踐基礎

1.早期的司法實踐歷程

1997年，河南省方城縣檢察院以國有資產流失一案代表國家利益提起訴訟，是我國第一起公益訴訟，法院判決的勝訴，有效維護了國家利益。其后，各地檢察機關紛紛效仿。如2003年，四川閬中市人民檢察院就侵害環境一案向法院提起民事訴訟。2008年，廣州市珠海區檢察院向法院提起公益訴訟案件，法院判決被告某洗水廠敗訴，開創了檢察機關提起環境公益訴訟的先和。此時司法的大門已經開啟，各地陸續出現檢察機關提起公益訴訟的案例，這些案件的有益嘗試為檢察機關提起公益訴訟的有序開展積累了豐富的經驗。

2.試點階段的發展狀況

2015年7月1日，全國人大授權常委會授權最高檢在13個省市開展公益訴訟試點以來，我國的公益訴訟案件迅猛涌現。試點至2016年初，半年內檢察機關提起公益訴訟12件；一年后，最高檢數據顯示：檢察機關在履職中共發現線索2982件，公益訴訟1710件，訴前程序案件1668件，向法院提起公益訴訟案件42件 ；另據數據統計，試點開始至2017年1月底，試點檢察機關收集公益訴訟案件6207件，其中訴前程序案件4155件，提起公益訴訟案件526件 。從最初的12件到一年半之后的526件，公益訴訟的發展打破了所謂的“無人訴、不愿訴、不敢訴”的局面，維護了社會公共利益，真正發揮了檢察機關作為法律監督機關的作用。此外，根據授權決定，訴前程序的實行，消化了一部分案件，絕大多數案件經由行政機關主動糾正違法行為得到了解決，有效彌補了行政公益訴訟主體的缺位，同時也督促了其他適格主體主動積極參與公益訴訟。

二、檢察機關提起公益訴訟的困境

作為我國的法律監督機關，檢察機關提起公益訴訟制度有著一定的理論基礎和實踐基礎。從試點期間的實踐來看，公益訴訟的深入開展取得了顯著的成效，彌補了行政權力的不足，但也存在著一定的弊端，主要面臨著法律制度缺位等尷尬局面。

（一）法律規定的主體不明確

在我國，關于檢察機關提起公益訴訟制度的依據散見于《民事訴訟法》、《環境保護法》、司法解釋以及黨的政策綱領性文件，且均未對其主體資格進行法律明確規定。在后來的兩高為保障公益訴訟試點工作所發布的文件中，檢察機關也主要是以支持起訴或督促起訴的方式辦理公益訴訟案件，法律并未明確確立檢察機關提起公益訴訟的主體地位。試點期間公益訴訟案件數量的激增，導致許多案件處于尷尬地位，主要原因在于無法律的明文規定，“無法可依”成為最大的瓶頸，從而導致各地區法院在適用具體案件時，存在程序與具體環節無法統一的局面。“當法律條文的多少不足以評價法治水平高低的時候，一個正本清源的法治理論以及依次而構建的法制體系則顯得更為重要。”

（二）具體受案范圍狹窄

最高檢發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）以及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）規定，檢察機關提起公益訴訟的領域主要在污染環境、食品藥品安全領域、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域，在公民法人或其他組織怠于提起訴訟時，可以向人民法院提起訴訟。但在司法實踐中，關于贍養撫養費及婦老兒童、殘疾人等弱勢群體的公益，知識產權等公益訴訟的案例頻發，這些案件的適用由于未納入到公益訴訟制度中來，往往通過民事法律或其他法律來加以解決。通常，這些訴訟牽涉到眾多人利益甚至是社會和國家利益，被告可能是企業或者是政府機關，由普通公民或者社會團體組織作為原告提起，無法與強大的公權力相抗衡，難以達到司法救濟應有的社會效果和法律效果。

（三）案源阻力的限制

案源是公益訴訟的前提和基礎，十八屆四中全會《決定》和《試點方案》等將檢察機關提起公益訴訟的線索限定在“在履行職責過程中發現”，這一單一的先決條件阻礙了案件來源的渠道，排除了其他主體自行收集線索的可能。從試點省份案件收集情況來看，某些地區案源相當匱乏，不僅會影響其他主體參與公益訴訟的積極性，長此以往將使公益訴訟處于無案可辦的困境。應認真加強研究案源機制的建設，建立與行政執法部門的案件線索移送機制，完善內部各部門的協調機制，構建檢察各業務部門之間互送線索的移送渠道。對公益訴訟個案、特殊案件進行歸納總結，以便拓寬案件來源。同時，要注重與政府法制部門、社會團體、公益組織等外部的溝通協調，多層面獲取公益訴訟線索。

三、檢察機關提起公益訴訟制度的路徑分析

在試點期間，檢察機關提起公益訴訟成效頗豐。試點工作即將到期，筆者就試點實踐經驗結合我國實際法治情況提出一些完善建議。

（一）制定法律確立原告主體地位

“良法是善治之前提。”法治社會的治理以法律制度的健全和完善為前提的。目前，我國的公益訴訟制度散見于法律及司法解釋和政策中，未形成統一的法律體系。《民事訴訟法》及《環境保護法》等將公益訴訟的原告界定于“法律規定的機關和有關組織”范圍內，且條件過于嚴苛，使得很多公益訴訟因為原告主體適格問題被排除在司法的大門。作為監督機關的檢察機關提起公益訴訟更是處于立法的空白，不利于公益訴訟的全面開展。通過試點的檢驗，我國的公益訴訟制度進入了可操作實行的階段，應盡快立法確立檢察機關的公益訴訟主體地位，確立普遍遵循的程序規則，使人們對公共領域的利益和秩序尊重觀念進一步增強，有效發揮檢察機關的監督作用，以看得見的方式實現社會公共利益的公平正義。

（二）擴大公益訴訟的受案范圍

實踐中，《試點方案》和《試點方法》的受案范圍趨同，主要存在“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域”，受案范圍的狹窄，不利于公益訴訟的開展。我國正處于社會轉型期，公共利益的多元化糾紛形式紛紛出現，如弱勢群體的權益保護、知識產權保護等其他領域案件的頻發，在于法無據的情形下可能會導致訴訟無門，一些權益無法得到很好地救濟。司法是社會救濟的最后一道保障，如果這些糾紛不能及時得到司法上的有效解決，將給社會造成不必要的安定因素，影響我國的法治建設進程。為最大限度保護當事人的合法權益，盡可能的讓更多公益在內的利益紛爭進入法律制度，通過法律保障各方利益的協調，因此有必要在立法中確定公益訴訟的案件適用范圍。

（三）監督救濟機制的加強

人對權力的追逐和偏愛決定了權力天然的具有擴張性，任何權力的行使都難免存在濫用的趨勢。公益訴訟是為了社會公共利益而進行的訴訟，這一訴訟目的是高尚的、光明的、為社會所提倡的。試點以來，檢察機關提起公益訴訟有力糾正了行政機關的違法行為、節約了司法資源；但檢察機關提起公益訴訟大多每訴必勝，過高的勝訴率將會給法院帶來極大的壓力，從而導致惡性循環的更高勝訴率。作為公權力的國家法律監督機關，檢察機關在行使權力時難免會存在違法、濫訴的可能性，因此，有必要建立良性循環的公眾法律監督機制，做好多方監督，以防范公益訴訟常態化濫訴的可能。

四、結語

自試點以來，檢察機關辦理了大量的公益訴訟案件，既保護了公共利益，也維護了客觀法律秩序的活動，促進了原被告法官之間的力量懸殊的平衡，縮小了各方地位和能力的差異，構建了更為平衡的訴訟結構。公益訴訟的開展，不僅是我國訴訟方式的改革，也是我國權力監督體系和法律監督體系的重大變化。由檢察機關提起公益訴訟制度，是維護國家利益和社會利益的需要，是完善我國訴訟制度和法律監督制度的要求，順應了當前司法改革的潮流。“大量公益訴訟的辦理為修改完善相關法律提供了實踐樣本”，“近年來出臺的一系列司法解釋和規范性文件，為修改完善相關法律提供了理論基礎”。在實踐中檢察機關提起公益訴訟制度具備了形式合法性和實質正當性基礎，兩年的試點工作即將結束，期待著我國的公益訴訟制度步入一個新環節，為我國的法律體系和法治事業增添新活力！

注釋：

《人民檢察院組織法》第4條.

謝文英、王治國、鄭博超.對環境保護食品安全等提起公益訴訟 檢察機關有獨特優勢大有可為.檢察日報.2016.

侯建斌.完善立法全面開展公益訴訟.法制日報.2017.

李卓.公益訴訟與社會公正.法律出版社.2010.