我國森林公園法律制度探析

李北楠+葉夏吉+李怡然

摘 要 我國森林資源豐富，作為林業生態系統領域重要組成部分的森林公園近年來也得到迅猛發展，但目前我國較為滯后的法律制度不足以應對其面臨的概念模糊、立法、執法和管理體制等方面的問題。本文擬從森林公園現今的法律制度和管理狀況入手，多視角探究森林公園法治建設的缺陷，在結合國外先進經驗和國內理論研究的基礎上，對完善我國森林公園管理辦法提出一些建議。

關鍵詞 森林公園 管理 法律制度

基金項目：東北林業大學大學生科研創新項目“森林公園管理法律制度探析”，編號2572014EC01-2。

作者簡介：李北楠、葉夏吉、李怡然，東北林業大學文法學院法學專業本科生。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.023

我國是世界上森林資源最豐富的國家之一，森林公園作為我國林業資源的重要組成部分，在展現環境資源多樣性、調整森林產業結構和促進生態保護方面起著不容忽視的作用。但與此相對的是，我國對森林公園的探索起步較晚，現在國家和各省基本以1994 年林業部頒布的《森林公園管理辦法》為核心依據，參照與森林公園相關的地方性法規、規章和其他規范、標準來對森林公園實行管理。盡管形成一定法律體系，但較為滯后，與其他國家尚存在一定差距，國內的理論研究也呈空白狀態。因此，針對當前面臨的諸多問題，分析我國森林公園的管理制度的現狀和不足之處，探討完善有關對策就具有現實意義和理論價值。

本文從森林公園的概念及現存的法律制度體系入手，以立法，執法，管理體制等多視角探究森林公園法治建設的出路，通過借鑒國外的先進經驗和國內相關管理條例的可取之處，對構建出新的適應我國國情的森林公園管理辦法提出一些建議。

一、森林公園概述

從1982年9月我國第一個國家森林公園正式成立，我國森林公園的數量呈幾何倍增長，截止2015年已達3234處，總面積業已突破1800萬公頃，但是，在森林公園的迅速發展的情況下，對于森林公園的概念，我國學術界卻尚沒有統一的定論，仍然存在不少爭議。

現在國家和各省批準建立森林公園時主要以1993年林業部頒布的《森林公園管理辦法》第二條為依據，即“本法所稱森林公園，是指森林景觀優美，自然景觀和人文景觀集中，具有一定規模，可供人們游覽、休息或進行科學、文化、教育活動的場所”。但由于年代較為久遠，其過于注重森林游憩而與如今鼓勵綠色生態旅游和可持續性發展的理念有一定的脫節之處。因此，許大為、葉振啟等學者就提出 “森林公園應是以森林為主體，具有地形、地貌特征和良好的生態環境，融自然景觀與人文景觀于一體，經科學保護和適度開發，為人們提供原野娛樂，科學考察及度假、休療養服務，位于城市郊區的區域”。無獨有偶，張杰學者在其主編的書中則給森林公園的定義添加了“科學保護、合理經營和適度建設”的內容，武弘麟教授也曾在授課時提到森林公園具有滿足人們游樂與加強自然保護的雙重性質。

綜上所述，筆者認為森林公園是經法定程序申報批準，以森林景觀為基礎，融合了自然與人文景觀，供人們進行科研、教育、文化、旅游、休閑等活動，同時也集森林資源保護、自然生態平衡和可持續性開發為一體的森林區域。

二、我國森林公園管理現狀及存在問題

（一）我國森林公園立法現狀及不足

2016年9月22日國家林業局對1994年頒布的《森林公園管理辦法》進行了第二次修改，對省、市、縣級森林公園晉升等相關標準做出了更為明確的規定，體現了國家對森林公園法治建設的關注和完善。然而迄今為止，我國森林公園依舊缺乏健全統一的法律體系，憲法的相關依據也較為有限，法律法規和其他規范性文件與之相關的內容少而又少且適用牽強。另外，立法位階不高，約束能力較差，規章制度之間存在矛盾等問題也沒有得到妥善解決。這一方面表現在與森林公園最密切相關的《森林公園管理辦法》的立法層級低，僅相當于部門規章，不能自上而下以較強的約束力對森林公園實施有效的保護和監督管理，而且從頒布時間起算距今已過去二十多年，連作為其主要依托的《森林法》都經歷了多次修改完善，這導致它勢必不能完全滿足如今我國森林公園的管理需求。另一方面，我國森林公園管理的法律指導思想偏重開發利用自然資源，發展旅游產業，而忽視對森林和人文景觀的維系及對生態環境的保護。

（二）我國森林公園執法現狀及不足

隨著我國資源保護和森林開發旅游事業的不斷深入發展，森林公園已經逐漸成為人們休閑度假，接觸自然，陶冶身心的絕佳去處，其蓬勃發展的趨勢也促使相應的環境行政執法機制日益向規范化，制度化邁進，為平衡森林資源的利用與保護，緩解經濟價值與生態價值的矛盾起到了不可忽視的作用。可是受經濟條件和其他各種因素的影響，目前我國森林公園環境執法的過程中，仍然 存在執法主體不明，執法力度不嚴，執法人員不足等問題。《森林公園管理辦法》規定了在中央由國家林業局主管全國森林公園工作，在地方則由縣級以上地方人民政府林業主管部門負責，實踐中也有國有林場、國有苗圃等下屬的經營管理機構管理或由地方企業行使管理權的情況，而且森林公園與自然保護區，風景名勝區有交叉重疊的現象，其中的人文、水流、礦藏等景觀也經常被分歸于不同部門管理，這就造成了在一個森林公園中會有多個管理者，可能對同樣的問題依據不同的規范處理，為了各自利益相互爭奪，使行政執法的局面混亂，缺乏權威性和有效性，也可能彼此推諉責任，使沖突得不到協調解決。例如遼寧省國家森林公園同時也是棋盤山自然保護區，這就出現了建設部門和林業部門各自為政、職能設置不明，權力相互沖突的現象，部門之間按照各自的管理方針和原則行事，十分不利于森林公園的統一執法。

除此之外，資源執法不嚴一部分由于相關規定模糊甚至是缺乏明文規定，比如 《森林公園管理辦法》第十條雖然禁止在森林公園內建設賓館、招待所、療養院和其他工程設施，卻因為過于籠統，沒有對違法責任做進一步規范而使得操作性不強，讓人們鉆了法律空子，給執法工作帶來了困難，另一部分則是由于執法監督機制不健全，執法手段單一落后，有的執法人員也不具備專業的林業知識和法律素養，致使某些違法行為難以被察覺發現和依法有效地得到處罰。

（三）我國森林公園管理現狀及不足

森林公園的管理工作涉及公園構建基礎，條例計劃，人員管理等方方面面，是整個公園科學合理運行的關鍵所在。我國目前形成的是宏觀上由國家林業局把握總體格局，地方上由林業主管部門協調配合的管理模式，對保護森林資源起到了一定的積極作用。然而，與森林公園迅速增加的數量，持續擴大的規模和生態環保的目標相比，當前的管理體制相還是存在諸多問題亟待解決。

首先，森林公園經營管理機構在行使監督管理權力的同時又肩負著保護森林資源的使命，盡管方便了資金的運作經營，但同時將相互對立的身份集于一體，極容易混淆政企的界限，喪失監督的有效性，導致權力在手的管理者有時追求經濟利益而忽略其生態資源配置的職能，從而造成破壞性開發，環境質量下降的結果。

其次，穩定充足的資金是森林公園日常經營管理的物質基礎，但《森林公園管理辦法》中關于森林公園的經費來源、投資渠道、使用方式、監督機制的規定卻呈空白狀態，完整的獲取、投入、收益、再循環的運作模式的缺少除了使原本不足的政府財政補助被大量浪費，也使公園的旅游收費入不敷出，難以彌補資源維護和建設修繕的資金缺漏，這對我國森林資源需要培育保護和公園環境需要及時維護的現狀而言無疑是雪上加霜。

最后，森林公園是面對社會開放的一個公共場所，它的主要服務對象是經營范圍內的居民和前來觀賞的游客。因此作為社會參與者的公眾，應該以正確的價值觀、文明的舉止言行，科學的輿論導向等良好的精神和行為監督和幫助森林公園營造更為環保健康的氛圍和促進其游憩事業管理。可目前我國對公眾參與制度并沒有作出明確的規定，只是照本宣科地籠統要求人們保護設施和遵守有關規范，不能積極提升公眾的保護意識和配合參與程度。

三、我國森林公園法律制度的完善對策

（一）我國森林公園立法制度的完善

從之前的論述不難看出，我國森林公園管理立法制度的存在的問題主要是立法位階低、相關法律體系不健全、立法原則不明確等。因此，為了使森林公園的建設管理、保護利用處于有法可依的良好狀態，我國應盡快結合目前的國內立法狀況和國外較為成熟的立法經驗，制定一部統一完善，與時俱進的《森林公園法》，可以在現有的《森林公園管理辦法》上取其精華，棄其糟粕、進一步從基本概念、設立條件、審批形式、司法實踐等方面全方位對其進行升級，以突破它原有的部門規章地位，成為一部具有普遍效力的單行法。而且在此基礎上，還需要建設完善與其配套的一系列單行法規和因地制宜地促進各地方立法整改，以補充和細化森林公園管理制度。

除了在立法體系上的變動，森林公園的立法原則也應該著眼于生態保護、合理開發的思想，如沈宗靈先生所言“法律的原則一般是指可以作為規則的基礎或本源的綜合性，穩定性原理和準則”，所以要建設森林公園的相關法律體系，其立法原則的確立是重中之重，筆者認為，可以將保護森林資源作為出發點，全面貫徹國家可持續發展思想，這樣有利于更好地保持森林公園原始風貌，維護自然和人文景觀，促進生態價值和經濟社會價值齊頭并進。

（二）我國森林公園執法制度的完善

環境執法機構應保持相對的獨立性，避免在環境執法中受外部因素的影響。森林公園的管理執法也屬于環境執法的領域，而且囊括了森林和公園兩種屬性，因此明確其執法部門，將目前較為分散和混亂的執法工作盡量劃分到一個專門部門統一監管，是有效開展森林公園的執法任務，避免部門之間互相爭奪利益，推諉責任所要求的必然趨勢。結合我國當今森林公園管理現狀和其他國家的綜合執法體系，首先可以在我國縣級以上林業行政主管部門中設立專門的資源執法處，并由主管部門監督檢查執法情況。對于與其他區域重疊的森林公園，則應要求行政主管部門負責調查具體案件并判斷協商是否應將其交由資源執法處處理。

執法的前提是有法可依，必須增加相關處罰種類，規范違法行為和法律責任，注意與民法、刑法等法律事實的銜接，同時制定嚴格的執法程序。讓執法人員根據當事人的違法事實行為提出有力的處罰理由和依據，并按照處罰程序的要求逐步進行立案、調查等環節。加強執法人員綜合素質和能力也勢在必行，林業主管部門應該對執法人員進行入職考核、崗位培訓和定期考察，力求建立一支紀律嚴明、執法有素、精通林業與法律知識、能做到文明科學執法的隊伍。

（三）我國森林公園管理模式的完善

森林公園的管理制度的完善是一個較為復雜，涉及經濟、環境、法律等方面的綜合性問題，因此我們不僅要規范森林公園立法體系和加強其執法力度，也需要建設整改森林公園的管理模式，使之合理配置、流暢運行，更好地為森林公園的管理工作奠定基礎。

根據我國森林公園管理權和經營權界限模糊的狀況，應當將行政管理和開發經營的職能分離，把林業主管部門確定成一個集森林公園的建設審批、土地轉讓、行政監督、運行規劃等綜合性管理事業于一體的部門，促使其主要行使管理職能，將其經營權中可以轉讓的部分下放給企業去開發使用，引入市場競爭機制，鼓勵有能力和負責的經營主體進入公園，但務必不能放松對經營企業的準入、監管和限制，防止危害公園環境、破壞森林資源等現象發生。

森林公園政府撥入較少、保護費用高昂等造成的資金短缺問題在其管理工作中也不容忽視。為了應對以上情況，森林公園的管理主體可以在申請政府加大扶持力度的基礎上，將森林公園的旅游收入和資源收益分月度做好記錄，確保這一部分的資金充分得到上繳。而對在森林公園中的經營企業，在進行租賃或特許經營之初，就應向其征得與經營權相應的對價，拓寬資金來源渠道，并且需要在其基于森林公園所產生的收入中抽取一定比例用作公園修繕和森林保護的費用。此外，開源的過程中更要注意節流，主管行政部門應將籌集來的資金合理分配、實施嚴格監管。

森林公園歸根結底是面對廣大公眾開放的公益化區域，公眾對森林公園的認識程度參與力度和保護意識的加強對其公共事務的管理至關重要。我們從加拿大《森林公園法》中可以找到“規定部長應為公眾提供機會，參與公園政策管理計劃”的關于公眾監督和居民參與的設計。結合我國森林資源廣闊，人口眾多的國情，在管理城市森林公園的過程中，可與附近社區聯動，達成共同保護管理的協議，森林公園為居民提供勞務機會和休閑環境，而公眾參與對資源環境的監督和環保的志愿活動。而地處偏僻的森林公園，林業行政管理部門則應做好宣傳教育工作，定期開展播放公益廣告、舉辦宣講等活動，調動公眾游憩參觀的熱情和愛護森林資源的意識，帶動森林公園旅游資源的增長和生態法律知識的普及與推廣，以群眾的良好法制觀念和環保態度為森林公園的管理工作添磚加瓦。

總而言之，森林公園作為我國森林生態系統的重要部分，對改善維護人類環境和保護存續自然資源有著不可磨滅的貢獻。因此我們不僅要厘清有關森林公園的基本問題和分析其相關制度存在的不足，更需要從法律的視角針對森林公園管理制度的缺陷提出完善對策，通過完善立法體系，加大執法力度，改變管理模式，使我國森林公園管理事業能在規范化和法制化的道路上蓬勃發展。

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