論分享經(jīng)濟(jì)下的我國網(wǎng)約車立法規(guī)制

摘 要 分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對行政監(jiān)管提出了新的課題，其中涉及的個(gè)人財(cái)產(chǎn)使用的行政法規(guī)制、市場準(zhǔn)入規(guī)制和職業(yè)資質(zhì)規(guī)制等方面的極具挑戰(zhàn)的問題集中體現(xiàn)在了網(wǎng)約車立法活動中。本文從立法的科學(xué)性與民主性的角度對受到廣泛熱議的全國各主要城市網(wǎng)約車立法規(guī)制中的服務(wù)條件、資質(zhì)、乘客利益保護(hù)及網(wǎng)約車與出租車之關(guān)系等方面進(jìn)行分析，提出了如何完善網(wǎng)約車立法科學(xué)性、民主性的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 分享經(jīng)濟(jì) 網(wǎng)約車 科學(xué)立法 民主立法

作者簡介：楊波，新疆大學(xué)碩士，研究方向：行政法。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.024

一、分享經(jīng)濟(jì)概述

自我黨十八大召開以來，全方位深化改革已成為黨和國家重點(diǎn)的工作課題，全面推進(jìn)創(chuàng)新已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心地位。伴隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展和信息化社會的到來，主要以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等平臺為基礎(chǔ)構(gòu)建的分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展方興未艾。

（一）分享經(jīng)濟(jì)概念

分享經(jīng)濟(jì)是指利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將社會中分散的大量的閑置的資源，通過協(xié)同化、平臺化地聚集、復(fù)用并達(dá)成供需匹配，實(shí)現(xiàn)了社會價(jià)值的創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)新的新形態(tài)。 作一種新的經(jīng)濟(jì)模式，分享經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)行業(yè)的挑戰(zhàn)以及傳統(tǒng)行政法監(jiān)管的弊端日益顯現(xiàn)。

（二）我國分享經(jīng)濟(jì)下網(wǎng)約車的發(fā)展

2010年5月周航在北京創(chuàng)建易到用車，國內(nèi)首次推出“專車”服務(wù)。2012年8月到9月期間“快的打車”和“嘀嘀打車”先后推向市場。2014年初來自美國的網(wǎng)約車軟件“優(yōu)步”進(jìn)入中國市場。2015年2月14日“滴滴”、“快的”兩家公司從補(bǔ)貼大戰(zhàn)走向合并。2015年10月8日滴滴快的專車平臺在上海獲得國內(nèi)第一張網(wǎng)絡(luò)約租車平臺經(jīng)營資格許可。2016年7月14日交通運(yùn)輸部通過《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》“專車合法化”最終從法律上得到了認(rèn)可，隨后各大城市陸續(xù)出臺網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則。

2016年的政府工作報(bào)告和2017年政府工作報(bào)告中都有提到分享經(jīng)濟(jì)，李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)，深入推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+行動和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。全世界范圍內(nèi)分享經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而且不同的領(lǐng)域內(nèi)不斷細(xì)分和細(xì)化。分享經(jīng)濟(jì)不僅在我國處于黃金時(shí)期而且未來也是有巨大的發(fā)展空間。《暫行辦法》不僅是全世界第一個(gè)以部門規(guī)章層面出臺的網(wǎng)約車監(jiān)督管理法規(guī)這也是全球范圍內(nèi)首部為分享經(jīng)濟(jì)背景下的網(wǎng)約車而立的法規(guī)，表明了我國對網(wǎng)絡(luò)市場經(jīng)濟(jì)的重視和一定程度上對分享經(jīng)濟(jì)下的網(wǎng)約車市場之認(rèn)可。

二、對網(wǎng)約車新政的法律思考

（一）暫行辦法和各地出臺網(wǎng)約車細(xì)則與立法目的的偏離

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第一條明確提出本法的主要立法目的是為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，而從從暫行辦法和各地陸續(xù)出臺的實(shí)施細(xì)則中的對駕駛員的限制和對車輛條件的要求可以看出此次新政的立法目的不僅是為了解決公眾多樣化出行問題，政府還考慮了城市擁堵、環(huán)保保護(hù)、安全問題等多方面的目的，而出行問題并沒有達(dá)到根本上的優(yōu)先級。如果立法部門將若干價(jià)值目標(biāo)同時(shí)加在一個(gè)部門規(guī)章當(dāng)中，則其根本上的立法目的必然會被淡化。只有保證核心目的的實(shí)現(xiàn)，才能兼顧其他目的。北京、上海等地網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則中對戶籍、牌照等限制主要是從保護(hù)環(huán)境和緩解城市擁堵等目標(biāo)做的規(guī)定。

（二）忽略了市場在資源配置中的決定性作用

從市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用過渡到市場在資源配置中的決定性作用，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)生了根本性變化，而我國交通市場的市場化程度相對很低，出租車領(lǐng)域又顯得格外突出，利益的博弈使得改革阻力之大。而隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，網(wǎng)約出租車市場的興起，從外部掀起了對傳統(tǒng)的出租車市場改革之序幕，進(jìn)而形成了乘客多種選擇、市場調(diào)控價(jià)格，競爭主體多樣化等市場經(jīng)濟(jì)特征。

習(xí)總書記指出：更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用首先是在保證市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，管好那些市場管不了的事情，而不是要多發(fā)揮政府的作用。而《暫行辦法》和各地實(shí)施細(xì)則則暴露了政府對市場經(jīng)濟(jì)過分強(qiáng)調(diào)市場準(zhǔn)入和政府審批的“管控”。嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入機(jī)制等并不利于“互聯(lián)網(wǎng) +”背景下的專車服務(wù)的發(fā)展，是對本已走在世界前列的網(wǎng)約車市場的重大打擊。 尊重市場對出租車運(yùn)營模式的調(diào)節(jié)，尊重市場在資源配置中的決定性作用是網(wǎng)約車市場監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)理念，是促進(jìn)資源配置、解決市民出行，促進(jìn)行業(yè)更新?lián)Q代的基礎(chǔ)所在。

（三）《暫行辦法》中的行政許可法律依據(jù)不明

《暫行辦法》所規(guī)定的從事網(wǎng)約車服務(wù)的應(yīng)當(dāng)取得出租汽車經(jīng)營許可，駕駛員也需要取得相應(yīng)的從業(yè)資格等毫無疑問屬于對行政許可的設(shè)定，而其作為國務(wù)院交通運(yùn)輸部的部門規(guī)章上位法的依據(jù)不明。根據(jù)《立法法》第80條第2款之規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。首先根據(jù)本款規(guī)定，部門規(guī)章必須是執(zhí)行性立法（指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行特定法律、法規(guī)和上級行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范的規(guī)定所進(jìn)行的立法）即其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，不能在上位法沒有規(guī)定的前提下進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。按照《行政許可法》的規(guī)定，《暫行辦法》作為國務(wù)院部門規(guī)章，沒有行政許可設(shè)定權(quán)。

三、網(wǎng)約車立法中的科學(xué)性、民主性考量

（一）科學(xué)立法規(guī)范網(wǎng)約車

張德江委員長在作第十二屆全國人大常委會工作報(bào)告中指出科學(xué)立法之核心體現(xiàn)在立法要尊重客觀規(guī)律、體現(xiàn)客觀規(guī)律。在立法實(shí)踐當(dāng)中要使立法程序更加完備，做好法律出臺前的調(diào)研、反饋、評估工作；要使立法活動更加規(guī)范，增強(qiáng)立法工作的及時(shí)性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性；要使立法質(zhì)量不斷提高，準(zhǔn)確認(rèn)識立法重點(diǎn)和難點(diǎn)。協(xié)調(diào)運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋等法律形式提高法律的可適用性和可執(zhí)行性性。

1.健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制

關(guān)于網(wǎng)約車的規(guī)范只是出臺了指導(dǎo)性的部門規(guī)章，而具體實(shí)施細(xì)則也交給了各地方的政府部門，使其自由裁量權(quán)和自由裁量空間過大，容易導(dǎo)致濫用。《暫行辦法》和各地實(shí)施細(xì)則暴露的問題上文已論述，權(quán)威性受到質(zhì)疑。要使法律具有更高的權(quán)威性，源頭上需要更高權(quán)威性的立法部門。利益部門化、部門利益法律化等問題的日益嚴(yán)峻，部門主導(dǎo)立法的弊端也日漸顯現(xiàn)。 問題的解決需要從根本上完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大在網(wǎng)約車立法工作中的主導(dǎo)作用。切實(shí)做到對授權(quán)立法的指導(dǎo)和監(jiān)督，促使其出臺準(zhǔn)確、完備的法律法規(guī)。法律的制定和出臺必須符合國家法治建設(shè)的需求并考究立法時(shí)機(jī)是否成熟。法律的出臺既要積極又要穩(wěn)妥，要及時(shí)但也不能因?yàn)樾袠I(yè)利益或者部門利益之爭而倉促出臺法律，避免因?yàn)槔娴臎_突而對網(wǎng)約車市場的過度限制。

2.建立健全專家有效參與立法的工作機(jī)制，發(fā)揮好專家的顧問作用

《暫行辦法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)制涉及面廣，與廣大人民的利益和此行業(yè)的發(fā)展方向密切相關(guān)，理應(yīng)促進(jìn)有豐富法律經(jīng)驗(yàn)的專家在相應(yīng)的立法部門中發(fā)揮作用。然而我國立法機(jī)構(gòu)中具有專業(yè)法律背景的人員數(shù)量相對較少，我國應(yīng)借鑒立法制度發(fā)達(dá)國家中的立法機(jī)構(gòu)中法律專家占有較高比例的經(jīng)驗(yàn)。法律專家應(yīng)廣泛、深度參與到具體立法項(xiàng)目的確定以及法律草案的起草、評估和出臺之中。尤其是對爭議較大的重要事項(xiàng)的參與，盡快提高我國立法質(zhì)量，使出臺的法律法規(guī)既能促進(jìn)新興市場的長足穩(wěn)定發(fā)展也能對其進(jìn)行有效監(jiān)管。

3. 科學(xué)立法要具備一定得前瞻性和指引性

一方面，任何法律規(guī)范只有符合社會發(fā)展客觀規(guī)律具有一定的前瞻性才充滿活力。另一方面，也不能超越社會發(fā)展規(guī)律去規(guī)定無法實(shí)施的法律。分享經(jīng)濟(jì)下的網(wǎng)約車在全是世界范圍內(nèi)發(fā)展迅速，規(guī)模不斷壯大并趨于穩(wěn)定的態(tài)勢，符合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)下的發(fā)展趨勢，在我國的交通領(lǐng)域做出了巨大貢獻(xiàn)，得到廣大人民的認(rèn)可，但是也存在一定的問題上述已經(jīng)論證，因此也必須受到法律的規(guī)制與監(jiān)管?？茖W(xué)立法要求制定的法律法規(guī)必須與社會經(jīng)濟(jì)文化相適應(yīng)，具有一定的前瞻性，不可給予網(wǎng)約車過高的限制，整體把握促進(jìn)我國出租汽車行業(yè)改革發(fā)展。

（二）民主立法規(guī)范網(wǎng)約車

民主立法的核心在于立法依靠人民、立法為了人民。人民群眾在法律創(chuàng)設(shè)過程中廣泛的參與和充分的討論才能使所立的法充分反應(yīng)民意提高立法質(zhì)量。法律創(chuàng)設(shè)的過程，既是統(tǒng)一認(rèn)識的過程也是達(dá)成共識的過程，這個(gè)過程越民主越有利于法律的貫徹落實(shí)。

1.建立健全公眾有效、有序參與的立法機(jī)制

各地方政府在出臺《暫行辦法》實(shí)施細(xì)則時(shí)要積極充分發(fā)揮各地政協(xié)委員、人民團(tuán)體等社會組織在網(wǎng)約車立法活動中的作用，全方位、多層次開展立法協(xié)商。

把公平、公正、公開原則貫穿于整個(gè)立法活動過程中，保證立法過程中的透明度，不斷完善法律草案征求意見機(jī)制。雖然全國人大及常委會和國務(wù)院有關(guān)部門逐漸加強(qiáng)了向社會公開征求法律、法規(guī)等草案意見的力度，但是公開征求意見的范圍也是主要限于草案，而其他相關(guān)的立法環(huán)節(jié)透明度比較低。例如關(guān)于網(wǎng)約車管理和出租車行業(yè)的改革意見，僅一個(gè)月時(shí)間就分別收到了6832和5008條意見和建議，但是最終出臺的《暫行辦法》對人民反應(yīng)的許可條件、責(zé)任劃分等諸多方面仍然存在很大爭議，所以公開征求意見的規(guī)章草案范圍和具體細(xì)節(jié)還有待進(jìn)一步擴(kuò)大，公眾參與不可流于形式，人民反映的意見尤其是集中性意見立法部門要足夠的重視并對其科學(xué)的討論、論證。

2.建立健全公眾意見采納情況反饋機(jī)制

在我國的立法實(shí)踐過程之中，長期以來對人民群眾所反映建議采納情況的反饋工作重視程度不高。例如，在網(wǎng)約車管理暫行辦法制定過程當(dāng)中，草案通過廣泛途徑向社會公開征求意見，社會各界反響強(qiáng)烈，積極提出了大量的意見、建議，但相對應(yīng)的反饋工作并沒有很好的開展，這不僅使人民大眾對立法工作當(dāng)中的公平、公開、公正性產(chǎn)生了不同程度的懷疑，也削弱了人民群眾參與立法討論的積極性。只有在民眾的廣泛參與之下才能更好的聚集民眾智慧，彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)和立法人員的疏漏，糾正立法偏差才能使制定的法律更好的反應(yīng)人民的利益。

3.充分搜集立法需求和社會反應(yīng)

我國地域面積廣闊，東西差距、南北差距、城鄉(xiāng)差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平程度各不相同，而網(wǎng)約車在我國發(fā)展迅速、覆蓋面之廣，各地的發(fā)展情況和監(jiān)督管理情況也各不相同，大部分人民群眾很難通過現(xiàn)代通訊手段參與到立法討論過程中來?？梢栽跅l件允許的范圍內(nèi)基層設(shè)立一定數(shù)量的立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)以便充分提高人民群眾的立法參與程度，準(zhǔn)確把握基層人民群眾的立法需求，使立法更能體現(xiàn)民意。

四、結(jié)語

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下，共享經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展是人類從工業(yè)社會向信息社會過度的一個(gè)重要表現(xiàn)。我國雖然在立法上有了突破，從現(xiàn)階段來看《暫行辦法》和地方實(shí)施細(xì)則的出臺顯得有些倉促，必然會有些不足之處并暴露一些問題。對網(wǎng)約車的立法規(guī)制應(yīng)該在科學(xué)立法和民主立法的過程中產(chǎn)生，結(jié)合本國具體實(shí)際情況，尊重市場的作用和廣大人民群眾的利益出臺切實(shí)可行并能促進(jìn)此行業(yè)的健康長足發(fā)展的法律法規(guī)。

注釋：

信息化研究部、中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會分享經(jīng)濟(jì)工作委員會.中國分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2016）.北京日報(bào).2016年3月7日.

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