論分享經濟下的我國網約車立法規制

摘 要 分享經濟的發展對行政監管提出了新的課題，其中涉及的個人財產使用的行政法規制、市場準入規制和職業資質規制等方面的極具挑戰的問題集中體現在了網約車立法活動中。本文從立法的科學性與民主性的角度對受到廣泛熱議的全國各主要城市網約車立法規制中的服務條件、資質、乘客利益保護及網約車與出租車之關系等方面進行分析，提出了如何完善網約車立法科學性、民主性的相關建議。

關鍵詞 分享經濟 網約車 科學立法 民主立法

作者簡介：楊波，新疆大學碩士，研究方向：行政法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.024

一、分享經濟概述

自我黨十八大召開以來，全方位深化改革已成為黨和國家重點的工作課題，全面推進創新已成為我國經濟發展的核心地位。伴隨著網絡技術的快速發展和信息化社會的到來，主要以互聯網、大數據、云計算等平臺為基礎構建的分享經濟發展方興未艾。

（一）分享經濟概念

分享經濟是指利用現代互聯網技術將社會中分散的大量的閑置的資源，通過協同化、平臺化地聚集、復用并達成供需匹配，實現了社會價值的創新和經濟價值創新的新形態。 作一種新的經濟模式，分享經濟對傳統行業的挑戰以及傳統行政法監管的弊端日益顯現。

（二）我國分享經濟下網約車的發展

2010年5月周航在北京創建易到用車，國內首次推出“專車”服務。2012年8月到9月期間“快的打車”和“嘀嘀打車”先后推向市場。2014年初來自美國的網約車軟件“優步”進入中國市場。2015年2月14日“滴滴”、“快的”兩家公司從補貼大戰走向合并。2015年10月8日滴滴快的專車平臺在上海獲得國內第一張網絡約租車平臺經營資格許可。2016年7月14日交通運輸部通過《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》“專車合法化”最終從法律上得到了認可，隨后各大城市陸續出臺網約車實施細則。

2016年的政府工作報告和2017年政府工作報告中都有提到分享經濟，李克強總理在今年的政府工作報告中強調“強化創新引領，深入推進‘互聯網+行動和國家大數據戰略”。全世界范圍內分享經濟快速發展，而且不同的領域內不斷細分和細化。分享經濟不僅在我國處于黃金時期而且未來也是有巨大的發展空間。《暫行辦法》不僅是全世界第一個以部門規章層面出臺的網約車監督管理法規這也是全球范圍內首部為分享經濟背景下的網約車而立的法規，表明了我國對網絡市場經濟的重視和一定程度上對分享經濟下的網約車市場之認可。

二、對網約車新政的法律思考

（一）暫行辦法和各地出臺網約車細則與立法目的的偏離

《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第一條明確提出本法的主要立法目的是為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，而從從暫行辦法和各地陸續出臺的實施細則中的對駕駛員的限制和對車輛條件的要求可以看出此次新政的立法目的不僅是為了解決公眾多樣化出行問題，政府還考慮了城市擁堵、環保保護、安全問題等多方面的目的，而出行問題并沒有達到根本上的優先級。如果立法部門將若干價值目標同時加在一個部門規章當中，則其根本上的立法目的必然會被淡化。只有保證核心目的的實現，才能兼顧其他目的。北京、上海等地網約車實施細則中對戶籍、牌照等限制主要是從保護環境和緩解城市擁堵等目標做的規定。

（二）忽略了市場在資源配置中的決定性作用

從市場在資源配置中的基礎性作用過渡到市場在資源配置中的決定性作用，我國社會主義市場經濟發生了根本性變化，而我國交通市場的市場化程度相對很低，出租車領域又顯得格外突出，利益的博弈使得改革阻力之大。而隨著互聯網經濟的飛速發展，網約出租車市場的興起，從外部掀起了對傳統的出租車市場改革之序幕，進而形成了乘客多種選擇、市場調控價格，競爭主體多樣化等市場經濟特征。

習總書記指出：更好地發揮政府的宏觀調控作用首先是在保證市場在資源配置中發揮決定性作用，管好那些市場管不了的事情，而不是要多發揮政府的作用。而《暫行辦法》和各地實施細則則暴露了政府對市場經濟過分強調市場準入和政府審批的“管控”。嚴格的市場準入機制等并不利于“互聯網 +”背景下的專車服務的發展，是對本已走在世界前列的網約車市場的重大打擊。 尊重市場對出租車運營模式的調節，尊重市場在資源配置中的決定性作用是網約車市場監管制度設計的指導理念，是促進資源配置、解決市民出行，促進行業更新換代的基礎所在。

（三）《暫行辦法》中的行政許可法律依據不明

《暫行辦法》所規定的從事網約車服務的應當取得出租汽車經營許可，駕駛員也需要取得相應的從業資格等毫無疑問屬于對行政許可的設定，而其作為國務院交通運輸部的部門規章上位法的依據不明。根據《立法法》第80條第2款之規定：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”。首先根據本款規定，部門規章必須是執行性立法（指行政機關為了執行特定法律、法規和上級行政機關行政規范的規定所進行的立法）即其內容應當屬于執行法律或國務院的行政法規、決定、命令，不能在上位法沒有規定的前提下進行創設。按照《行政許可法》的規定，《暫行辦法》作為國務院部門規章，沒有行政許可設定權。

三、網約車立法中的科學性、民主性考量

（一）科學立法規范網約車

張德江委員長在作第十二屆全國人大常委會工作報告中指出科學立法之核心體現在立法要尊重客觀規律、體現客觀規律。在立法實踐當中要使立法程序更加完備，做好法律出臺前的調研、反饋、評估工作；要使立法活動更加規范，增強立法工作的及時性、協調性、系統性；要使立法質量不斷提高，準確認識立法重點和難點。協調運用制定、修改、廢止、解釋等法律形式提高法律的可適用性和可執行性性。

1.健全人大主導立法工作的體制機制

關于網約車的規范只是出臺了指導性的部門規章，而具體實施細則也交給了各地方的政府部門，使其自由裁量權和自由裁量空間過大，容易導致濫用?！稌盒修k法》和各地實施細則暴露的問題上文已論述，權威性受到質疑。要使法律具有更高的權威性，源頭上需要更高權威性的立法部門。利益部門化、部門利益法律化等問題的日益嚴峻，部門主導立法的弊端也日漸顯現。 問題的解決需要從根本上完善人大主導立法工作的體制機制，發揮人大在網約車立法工作中的主導作用。切實做到對授權立法的指導和監督，促使其出臺準確、完備的法律法規。法律的制定和出臺必須符合國家法治建設的需求并考究立法時機是否成熟。法律的出臺既要積極又要穩妥，要及時但也不能因為行業利益或者部門利益之爭而倉促出臺法律，避免因為利益的沖突而對網約車市場的過度限制。

2.建立健全專家有效參與立法的工作機制，發揮好專家的顧問作用

《暫行辦法》及其實施細則的規制涉及面廣，與廣大人民的利益和此行業的發展方向密切相關，理應促進有豐富法律經驗的專家在相應的立法部門中發揮作用。然而我國立法機構中具有專業法律背景的人員數量相對較少，我國應借鑒立法制度發達國家中的立法機構中法律專家占有較高比例的經驗。法律專家應廣泛、深度參與到具體立法項目的確定以及法律草案的起草、評估和出臺之中。尤其是對爭議較大的重要事項的參與，盡快提高我國立法質量，使出臺的法律法規既能促進新興市場的長足穩定發展也能對其進行有效監管。

3. 科學立法要具備一定得前瞻性和指引性

一方面，任何法律規范只有符合社會發展客觀規律具有一定的前瞻性才充滿活力。另一方面，也不能超越社會發展規律去規定無法實施的法律。分享經濟下的網約車在全是世界范圍內發展迅速，規模不斷壯大并趨于穩定的態勢，符合互聯網經濟下的發展趨勢，在我國的交通領域做出了巨大貢獻，得到廣大人民的認可，但是也存在一定的問題上述已經論證，因此也必須受到法律的規制與監管?？茖W立法要求制定的法律法規必須與社會經濟文化相適應，具有一定的前瞻性，不可給予網約車過高的限制，整體把握促進我國出租汽車行業改革發展。

（二）民主立法規范網約車

民主立法的核心在于立法依靠人民、立法為了人民。人民群眾在法律創設過程中廣泛的參與和充分的討論才能使所立的法充分反應民意提高立法質量。法律創設的過程，既是統一認識的過程也是達成共識的過程，這個過程越民主越有利于法律的貫徹落實。

1.建立健全公眾有效、有序參與的立法機制

各地方政府在出臺《暫行辦法》實施細則時要積極充分發揮各地政協委員、人民團體等社會組織在網約車立法活動中的作用，全方位、多層次開展立法協商。

把公平、公正、公開原則貫穿于整個立法活動過程中，保證立法過程中的透明度，不斷完善法律草案征求意見機制。雖然全國人大及常委會和國務院有關部門逐漸加強了向社會公開征求法律、法規等草案意見的力度，但是公開征求意見的范圍也是主要限于草案，而其他相關的立法環節透明度比較低。例如關于網約車管理和出租車行業的改革意見，僅一個月時間就分別收到了6832和5008條意見和建議，但是最終出臺的《暫行辦法》對人民反應的許可條件、責任劃分等諸多方面仍然存在很大爭議，所以公開征求意見的規章草案范圍和具體細節還有待進一步擴大，公眾參與不可流于形式，人民反映的意見尤其是集中性意見立法部門要足夠的重視并對其科學的討論、論證。

2.建立健全公眾意見采納情況反饋機制

在我國的立法實踐過程之中，長期以來對人民群眾所反映建議采納情況的反饋工作重視程度不高。例如，在網約車管理暫行辦法制定過程當中，草案通過廣泛途徑向社會公開征求意見，社會各界反響強烈，積極提出了大量的意見、建議，但相對應的反饋工作并沒有很好的開展，這不僅使人民大眾對立法工作當中的公平、公開、公正性產生了不同程度的懷疑，也削弱了人民群眾參與立法討論的積極性。只有在民眾的廣泛參與之下才能更好的聚集民眾智慧，彌補立法機關和立法人員的疏漏，糾正立法偏差才能使制定的法律更好的反應人民的利益。

3.充分搜集立法需求和社會反應

我國地域面積廣闊，東西差距、南北差距、城鄉差距較大，經濟發展水平程度各不相同，而網約車在我國發展迅速、覆蓋面之廣，各地的發展情況和監督管理情況也各不相同，大部分人民群眾很難通過現代通訊手段參與到立法討論過程中來?？梢栽跅l件允許的范圍內基層設立一定數量的立法聯絡點以便充分提高人民群眾的立法參與程度，準確把握基層人民群眾的立法需求，使立法更能體現民意。

四、結語

在“互聯網+”的時代背景下，共享經濟的蓬勃發展是人類從工業社會向信息社會過度的一個重要表現。我國雖然在立法上有了突破，從現階段來看《暫行辦法》和地方實施細則的出臺顯得有些倉促，必然會有些不足之處并暴露一些問題。對網約車的立法規制應該在科學立法和民主立法的過程中產生，結合本國具體實際情況，尊重市場的作用和廣大人民群眾的利益出臺切實可行并能促進此行業的健康長足發展的法律法規。

注釋：

信息化研究部、中國互聯網協會分享經濟工作委員會.中國分享經濟發展報告（2016）.北京日報.2016年3月7日.

遲福林.市場監管應向法制監管轉變.民主與法治時報.2014年10月13日，第10版.

張彥、何石斌.堅持科學民主立法.楚天主人.2012（4）.35.