論國際投資法中的間接征收問題

摘 要 在國際投資領域，間接征收問題一直是影響雙邊投資關系的重要因素。經濟全球化和投資自由化的發展使得間接征收案件屢見不鮮，但是當前的間接征收理論和實踐仍爭議不斷，如對于間接征收的含義、判定標準等各國、各仲裁庭各執一詞，導致此類爭端演變為國際投資爭端的高產區。本文將從間接征收的含義、產生的原因、存在的法律問題以及中國在間接征收上面臨的風險和應對策略四大方面，探討國際投資法中的間接征收問題。

關鍵詞 間接征收 國際投資協定 東道國 外國 投資者

作者簡介：饒劭祺，中南財經政法大學法學院本科生，研究方向：國際經濟法。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.038

一、間接征收的釋義

間接征收這一概念最早源于1922年的賓夕法尼亞煤炭公司案，在該案中法官提出當管制行為“過度”，減損了土地所有者的權利時轉化為征收，對該類征收應當給予補償 。該觀點突破了美國征收理論原有的范圍，將其從僅限于對私人不動產的直接剝奪或侵入擴展到包含政府對私人所使用的不動產的管制。與原直接征收下財產權利主體發生變化不同，在間接征收的情況下，財產的權能雖受到了實質性損害但沒有發生財產權的轉移。

隨著對間接征收關注度的提高，針對間接征收的定義，國際條約、學界都進行了相關闡述，但均未給出一個很明確的定義。大多國際投資條約或學者都傾向于以非直接的方式來界定它，他們往往集中關注政府行為的效果即政府在行為上對外國投資者財產權行使的干涉所導致的投資者財產歸于無效的效果，從而多采用類似于“相當于或等同于征收”的描述性方式概括其特征。例如，美國在2004年雙邊投資條約（BIT）范本中第六條規定“任何一方不得征收或者國有化一方的投資，包括直接的和間接的等同于征收或者國有化的措施”。

基于以上的觀點，可以將間接征收總結為：“國際投資法中的間接征收是指東道國政府在不剝奪外國投資者財產所有權的情況下，所采取的嚴重阻礙或干預外國投資者行使自身財產權，致使其投資財產實際上歸于無用的國家管理措施。”

二、間接征收產生的原因

（一）環境因素

東道國開始意識到盲目地引進外資所帶來的一些負面影響，特別是在環境保護方面投資者給東道國造成的環境污染。如很多發展中國家在經濟發展的初級階段，為了讓本國經濟發展迅速步入正軌，不計后果地引進會給本國造成嚴重環境污染的外企，帶來很多社會問題，之后隨著經濟的不斷發展，這些國家開始建立科學發展觀念，意識到環境保護的重要性，并采取相關的政府管理措施，而這些措施很可能對外國投資者的財產產生直接或者間接的影響，構成間接征收并發展為常態。

（二）經濟因素

首先，20 世紀 80 年代以來，隨著經濟全球化以及自由化，各國經濟聯系日趨緊密，東道國的發展往往離不開外國投資，倘若為了國家管制活動對外資采取嚴厲明顯的直接征收和國有化措施，那么在投資環境受損的情形下外資無疑將不愿意再進入東道國，但對于很多國家尤其是市場經濟體系尚未成熟的發展中國家而言，政府對外資的干預難以避免。因此為了兼顧國家管制和持續吸引外資，東道國愈發傾向于從直接干預經濟轉變為以經濟政策管理為手段間接控制經濟，以一些更為隱蔽的方式介入外國投資者的投資，形成間接征收。其次，這種間接征收的界定又始終處于模糊非統一的狀態，導致存在某些隱蔽的國家管制行為實質上屬于間接征收卻難以被認定的漏洞，為一些不合理管制行為提供了施行空間，加劇了東道國間接征收的盛行。

（三）政治因素

除了經濟因素和環境因素，政治因素也是不可忽視的。政治因素包括政局因素和政策因素，這兩者是相互聯系，互相作用的。當如國內戰亂、政府局勢變化、工人罷工以及東道國國內的政治局勢緊張等政局因素出現時，政府為了穩定本國的政局可能會實施一些政策包括加強管理措施，從而產生干涉外國投資者財產的情況，導致間接征收的發生。

三、間接征收規則適用中存在的法律問題

（一）間接征收的擴大化問題

由于在長期的國際立法和司法實踐中，資本輸出國多為發達國家，其為了更好地保護自身在海外的直接投資，主導了間接征收規則的制定，制定高標準的間接征收規則，包括對“投資”的定義、間接征收范圍等進行擴大，而發展中國家因缺少話語權只能被迫接受乃至使用發達國家制定的文本。除此之外，國際投資仲裁庭作為間接征收案件的裁判者，在行使自由裁量權時也并未能保持一個中立的態度，而是基于雙邊投資協定“促進和保護投資”的宗旨和目標，在對雙邊投資協定中有關間接征收措施條款進行解釋和適用時采取寬泛化解釋，傾向于保護投資者。以上間接征收認定的擴大化，無疑極大地限制了東道國的管制權，忽視了其某些出于保護公共利益目的的管制行為，使得任何東道國政府的管制行為都可能因為影響到投資者的利益而被認定為間接征收，讓外國投資者借機得以尋求補償，損害東道國利益。

（二）間接征收規制中的權益失衡問題

東道國與外來投資者間利益的博弈是間接征收的實質所在，但縱觀當前間接征收的立法和司法實踐，不難發現對于投資者權益的保護超越了應有的界限，處于一種非正常化的狀態，東道國國家經濟主權無形中遭受忽視、削弱乃至侵害，導致雙方利益的失衡，違背立法司法的初衷。這種利益的失衡包括東道國與外國投資者權益、東道國與投資者母國權益以及投資者與母國權益三重權益的失衡，使東道國、投資者、投資母國三者在國際投資活動中處于不平等的地位，從而影響國際間的資本流動，阻礙了經濟全球化的發展。

（三）間接征收規則的非統一性問題

由于南北矛盾依然存在，即以發達國家為主的資本輸出國與以發展中國家為主的資本輸入國存在經濟利益上的相互對立，因而兩者所持立場不同，目標也不相一致，對間接征收規則的認識和理解存在差異，導致在間接征收法律的規制上出現不統一，對本國資本與對外國投資存在不平等的保護。