論安理會否決權機制的實踐挑戰與應對

摘 要 第二次世界大戰結束之后，在聯合國安理會的構建過程中，安理會常任理事國否決權在“大國一致”原則的指導下應運而生。否決權的產生吸取了國際聯盟一味要求“全體一致”的理想主義最終失敗的經驗教訓，有效地提高了安理會的行動效率。但是，否決權的存在本身也帶來了一系列問題，其中最為人詬病的就是其與主權平等原則之間的沖突。本文以聯合國安理會五大常任理事國否決權的相關制度為研究對象，結合國際公法和國際政治及歷史的相關知識，綜合運用歷史分析法、辯證分析法和比較分析法的分析方法，在對安理會否決權制度的形成歷史和定義進行簡要闡述之后，通過對于否決權在安理會實際決策過程中的實踐的研究，重點探討了否決權實踐中暴露出來的諸如容易淪為大國相互之間爭斗的工具等問題，并對于這些問題的成因進行深入分析，進而提出限制否決權的改革建議。

關鍵詞 安理會 否決權 “大國一致” 主權平等

作者簡介：王新宇，華東政法大學。

中圖分類號：D69 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.064

一、安理會否決權的定義、歷史淵源與意義

（一） 否決權的定義與歷史淵源

眾所周知，聯合國安理會共有五個常任理事國，他們分別為美國、俄羅斯、中國、英國和法國。這五個常任理事國在聯合國安理會表決是否通過某項決議時有一項特殊的權利：任一常任理事國有權利對于自己不贊成的非程序性決議投反對票，當出現此種情況后，該項決議就被一票否決而不得通過。此即為聯合國安理會否決權。

1944年的敦巴頓橡樹園會議一般被公認為是否決權的起源，然而事實上，美國、英國和蘇聯這三巨頭并沒有在那次會議上就聯合國安理會的表決機制達成一致。在此之后羅斯福正式提出了聯合國安理會五大常任理事國否決權制度。安理會表決機制問題被再次提出是在1945年的雅爾塔會議上，在雅爾塔會議上，美國、英國和蘇聯最終達成了一致，決定采用羅斯福總統關于安理會表決機制的構想。在羅斯福總統的構想中，最凸顯的一項原則被稱為大國一致原則，即投票權平均分配給全體理事國，一國一票； 七理事國可決票用以表決程序性的決議； 其他一切事項的決議應以七理事國的可決票包括全體常任理事國的同意票表決， 但對于第八章第一節和第八章第三節的第一款內各事項之決議， 爭議當事國不得投票。這項大國一致原則， 也被稱為“雅爾塔公式”，安理會常任理事國否決權制度就包含在了其中。當然，否決權制度的產生并不是一帆風順的，限制甚至試圖取消否決權的嘗試從否決權產生之初就未曾停歇。這些主張限制或者取消否決權的主張通常來自眾多的中小國家，他們認為安理會常任理事國否決權有違聯合國主權平等原則，實際上是大國的一種特權。對此，各常任理事國采取了強硬的態度并且堅持要求享有否決權，他們給出的理由是：大國承擔著許多小國無法承擔的責任，他們通常承擔著維護國際和平與穩定等重大且特殊的責任，如此一來，基于權利與義務相對等的原則，大國理應擁有預期責任相對等的特權。最終“雅爾塔方案”在表決時獲得通過，否決權制度也就此正式走上歷史舞臺。

（二） 否決權的意義

安理會乃至于整個聯合國的建立都始于第二次世界大戰結束之際，其核心成員國也就是五大常任理事國均為反法西斯同盟成員。他們在戰時有效的制止了法西斯企圖吞并世界的野心，在戰后也承擔起維護世界和平與穩定的重任。安理會常任理事國否決權的創立，其目的正是為了使大國更好地承擔自己的國際義務，更有效的行使自己的權利。這不僅在當時是必要的，即使在今天也仍然繼續發揮著積極的作用。

1. 安理會常任理事國否決權的出現實際上是站在最高層的制度設計者對于過去歷史錯誤的反思和對經驗教訓的總結之后所得的產物。在這里就不得不提到聯合國的前身——國際聯盟。國際聯盟是于一戰結束之后的巴黎和會上形成的國際組織。國際聯盟的表決方式遵循全體一致的原則，即每個國家都擁有否決權，且這種否決權是一票否決權。一個決議進入表決程序之后，只要有一個國家投反對票，這個決議就不會得到通過。同時，爭端當事國并沒有被排除在表決主體之外。這種理想主義的全體一致的表決原則，使得國際聯盟的表決效率極其低下，有時甚至得不到表決結果。這大大限制了國際聯盟職能的發揮， 使許多延緩和制止戰爭爆發的議案無法通過。安理會常任理事國否決權制度產生之后人們意識到，“大國一致”遠比“全體一致”擁有更強的可操作性。安理會否決權實際上是對擁有否決權的主體進行了一次限縮，這使得安理會決議的產生和執行效率大大增加，同時也使得安理會履行其延緩和制止戰爭的職能變得更加容易和切實可行。

2. 中國和蘇俄（現改為俄羅斯）在五大常任理事國之中占有一席之地，這使得二戰之后社會主義國家和較為貧困和落后的國家的利益得到了較好的保障，同時也有效遏制了美國妄圖通過操控聯合國進而控制世界的野心。不可忽視的是，聯合國大會的多數票被美國及其盟友所控制，美國利用這種優勢多次試圖通過不平等的決議，在這種情況下，否決權就成了中國和蘇聯最有效的防御性武器。中國和蘇聯（現改為俄羅斯）這兩個安理會常任理事國對于否決權的行使使得美國及其盟友主張的很多損害社會主義國家和第三世界國家利益的決議無法通過。可見，只有否決權這一武器，才能“使處于少數地位的國家保護自己的重大利益不受多數的侵犯。”

二 否決權實踐中暴露的問題

（一）否決權違反了主權平等原則

關于否決權與主權平等原則之間的關系，有觀點認為常任理事國的否決權并未違反主權平等原則，因為國際聯盟失敗的歷史已經為世人證明在類似于聯合國這樣的由主權國家的政府組成的國際性組織中，要求全體一致，也就是讓每個國家都有否決權，這樣的制度是不可行的，而否決權則是制度演化過程之中，各方權衡利弊的產物，一方面它保證了安理會表決過程的高效性，另一方面，它通過給予與預期義務相對稱的權利達到了權利義務對等，其存在具有必要性和適當性。 這種觀點不無道理，但是這些都無法改變否決權在事實上違反了主權平等原則的事實，因為否決權只被賦予給五大常任理事國而其他國家都無權行使，這就使得否決權成為了一種真正意義上的大國特權。

三、否決權未來的改革方向

（一）否決權不可取消

自否決權創設之初直到現在，有關于否決權是否應該被廢除的討論就從未停止過。然而，必須看到的是，否決權自創設之初就有其合理性，并且直到現在仍然不過時。首先，如上所述，給五大常任理事國設置否決權，實際上是一種權利義務相統一的體現，與其說五大常任理事國由于承擔了聯合國安理會中更多更加重大的國際責任和義務，所以應該給予其更多權利，倒不如說，正是由于五大常任理事國因為有了類似于否決權這樣的特權，所以才愿意履行自己的國際義務和職責。某位美國代表就曾在公開場合聲明：“如果沒有否決權，美國一天也不愿意在聯合國里逗留。”這充分說明了否決權存在的必要性。換句話說，如果沒有否決權，大國都不愿意履行自己的國際職責和義務，那么組建安理會甚至是組建聯合國最初的目的也就無法實現了。其次，否決權遭到濫用并對安理會乃至于整個聯合國的運作造成損害的情況，多數發生在美蘇冷戰時期。而現如今，隨著蘇聯解體，美國成為世界上唯一一個超級大國，世界政治格局呈現一超多強的特點，否決權被濫用的最主要原因已經消失，雖然不能排除五大常任理事國里仍然會有一些國家不顧國際責任只顧自身利益地濫用否決權，但是可以預見的是，其程度必然不及美蘇爭霸時期兩個超級大國那樣肆無忌怛。在現今制度框架下，否決權之利弊共存而利大于弊，我們要做的就是通過合理的制度設計，趨利避害，而非完全取消否決權。

（二）限制和制衡否決權成為改革的主要方向

大多數中小國家在抵制否決權的過程中，實際上已經漸漸意識到在現有的制度框架下要想完全取消否決權，基本上是不可能的。然而他們又試圖用另一種方式實現自己的政治目的，那就是在保留否決權的前提下，限制否決權的效力。自否決權創設之初到現在，有關于限制否決權地方案層出不窮，大致概括起來有以下幾種：

1. 對于否決權主體的限制。關于否決權主體的改革的爭論主要集中在是否應該賦予新增的常任理事國。一種意見認為新增常任理事國應該被賦予否決權，例如尼日爾就在聯合國第61屆大會上提出要求給非洲兩個聯合國安理會常任理事國席位并且要求這兩個席位擁有其他常任理事國的一切特權，包括否決權。利比亞代表則在同一屆大會上發言表示：“非洲希望獲得給予其他大陸的各項特權，其中包括否決權。在廢除否決權前，讓非洲同其他會員國一樣擁有這項特權才是非常公平的。” 古巴代表在第 60 屆聯合國大會上發言中表示： “古巴認為，兩個或三個非洲國家、兩個或三個拉丁美洲和加勒比國家，以及兩個或三個亞洲的發展中國家應作為常任理事國加入安理會，并享有目前的成員所享有的同樣權力，包括否決權。” 由此可見，持這種意見的主要是一些非洲和南美洲的中小國家。他們希望借助否決權主體的擴張保護自己的權利。另一種觀點認為新增常任理事國不應該享有否決權。持這種觀點的主要是一些大國，包括五大常任理事國，例如英國和新加坡就曾提出類似建議。

筆者認為，否決權的主體不宜再擴大到新增的常任理事國。就目前情況而言，除五大常任理事國之外，其他國家還不具備擁有否決權的條件，因為他們還不能夠承擔和五大國相同程度的國際責任和義務。而且，盲目增加擁有否決權的常任理事國的數量只會降低安理會的表決行動效率，使安理會無法正常履行自己的職責，這實為不智之舉。

2. 對于否決權對象的限制。對于否決權對象的限制，指的就是規定五大常任理事國對于某些事項的表決不能行使否決權。第六十一屆聯合國大會之中，古巴代表就提議將否決權的使用限于安理會依據《聯合國憲章》第七章采取行動的時候，巴巴多斯代表加勒比共同體表達了同樣的意愿，而伊拉克代表在同一屆聯合國大會上還提出了在關于種族滅絕或者嚴重違反國際人道主義的案件中不得使用否決權的提案。相同的提案也出現在了五小國集團向聯合國大會提交的決議草案中。

3. 制衡否決權。對否決權的制衡，目前比較行之有效的方案是對否決權的否決機制。

對否決權的否決機制，指的就是在現有否決權機制之外，再設置一個否決權機制。安理會可以要求五大常任理事國在行使否決權阻止某項決議通過時，必須說明行使否決權的理由，全體安理會成員在聽取之后，再次進行表決，決定是否支持該項否決權的行使，當反對該項否決的提案獲得一定數量或者比例的多數票時，原否決就可以被推翻。這種否決權之外的否決制度實際上是在安理會常任理事國和非常任理事國之間進行了一次權力分配，一定程度上強化了中小國家的話語權，對安理會五大常任理事國的否決權形成了有效的牽制，使得五大常任理事國在行使否決權時不再毫無顧忌而需要考慮否決被推翻的可能。

注釋：

李瑛.論聯合國安理會否決權的利弊及改革問題.政法學刊.1997（4）.

曾皓.安理會否決權與主權平等關系的新論.求索.2009（4）.

劉文冬.論安理會否決權制度及其改革.太原城市職業技術學院學報.2013（6）.