構建金灣區新農村協商民主治理模式

摘 要 新農村建設是全面建成小康社會和推進基層民主治理現代化的重大實踐和有益探索。本文試圖通過梳理珠海市金灣區新農村建設與發展，明確新農村建設的意義與建設發展中存在的問題，探索研究基層協商民主的發展，明確協商民主對新農村建設的重要意義，結合新農村建設的實際，提出構建新農村協商民主治理模式，旨在以協商民主理論與基層實踐推動新農村建設與發展，調動村民積極參與新農村建設，促進新農村民主治理，增強村民的民主政治意識，提高村民參與民主治理的積極性和建設能力，實現新農村社會治理水平與能力的現代化。

關鍵詞 新農村 基層 協商民主 群眾路線

基金項目：金灣區社會科學“十二五”規劃2015年度課題“構建金灣區新農村協商民主管理模式”（編號：201520）。

作者簡介：賴育健，吉林大學珠海學院黨委辦公室副科長。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.077

人民對美好生活的向往就是社會的奮斗目標。新農村建設是全面建成小康社會和推進基層民主治理現代化的重大實踐和有益探索。習近平總書記指出“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富”。他多次強調，“沒有農村的小康，就沒有全面建成小康社會”。珠海要在2017年率先全面建成小康社會，關鍵要補齊短板，協調東西部和城鄉發展。2012年中共珠海市委、市政府在全市209個村居中實施“六大工程”開展建設新農村行動，目前已取得階段性成果，農村群眾感受到了實實在在的變化，提升了村民的幸福指數，為實現農村小康進行了有益探索。金灣區作為珠海市新農村創建的主戰場之一，承載著珠海拓展城市空間、統籌城鄉發展、創新基層民主治理、破解新形勢下城鄉二元結構和“三農”工作難題的重任。

一、協商民主在新農村建設中的重要意義

廣東省第十一次黨代會就明確提出了要“廣泛開展幸福村居創建活動，努力建設美好宜居城鄉”，并賦予了新農村科學的內涵，關注村民的意愿，重視村民幸福感的提升，同時致力于對村民生活滿意度的提升。在具體落實階段，對農村當前的生產力發展水平進行綜合分析，全面整合社會資源，對各方面進行統籌規劃，促進社會主義新農村的建設與發展。實踐證明，以農民幸福為導向的新農村建設是探索新時期農村建設的好路子，在統籌農村工作、促進城鄉協調發展，推進農村特色產業發展、提升農村宜居環境、帶動特色文化、創新基層治理、系統破解“城鄉二元結構”和“三農”發展問題有著重大價值意義，尤其在推動基層治理體系和治理能力現代化有著深遠意義。

基層是社會治理的重要基礎，要想推進國家治理水平的現代化發展，必須從基層現代化治理著手。國家治理現代化離不開基層治理現代化?；鶎訁f商民主是我國協商民主最重要的組成形式之一，是基層民主治理有效途徑和重要內容，是指相關參與主體（包括黨組織、政府、社會組織、團體、人民群眾）在平等地參與公共政策的制定過程中，自由地表達意見，傾聽并考慮不同的觀點，在理性的討論和協商中尋求最大利益公約數，做出具有集體約束力的決策。它的本質在于妥協，是以尊重差異、多元兼容為前提，以理性協商對話為方式，以化解矛盾、增進共識、促進和諧為目的。其價值理念十分適用于當下我國基層社會治理現代化的需求，是基層民主治理的必由之路，是實現人民當家做主的有效途徑，在構建結構合理、系統完備、科學規范、行之有效的國家治理體系中占有重要地位，是推進國家治理體系和治理能力現代化、完善和發展中國特色社會主義制度的重要載體。

協商民主為新農村建設提供基本政治保證。當前，我國正處在全面建成小康社會的決定性階段。習總書記說過，“沒有農村的小康，就沒有全面建成小康社會”，說明了“三農”是全黨工作的重中之重，沒有廣袤農村、廣大農民的小康，不是真正、全面的小康，如期全面建成小康社會，必須進一步破解“三農”發展難題，讓廣大農民分享改革發展成果，共享小康之惠；習總書記講“小康不小康，關鍵看老鄉”，也深刻說明了農村的發展、農民的增收、農業的鞏固、農村幸福主要還是要靠農民群眾、靠千千萬萬“老鄉”們自己。新農村建設作為全面建成小康的重大實踐，是讓廣大人民群眾更好地共享改革發展成果，是民之所望，也是政之所向。它不但體現共建共享的理念，也體現協商于民，協商為民的民主精神。加強基層協商民主建設，有利于保證讓農民在經濟上獲得實惠，在政治上有更多的民主權利。協商民主作為新農村建設的重要內容，擴大了農民的政治參與，更好實現人民當家作主的權利，從而為新農村建設提供基本政治保證。

新農村建設是協商民主在基層實踐的大平臺。協商民主本質是擴大公民有序政治參與，新農村建設主體就是廣大農民，農民政治參與過程就是民主建設過程。在基層實行協商民主，就是賦予廣大群眾民主權利，把群眾能干、想干、應該干的事情交給群眾自己來干，這樣才能讓人民有當家作主的尊嚴感、自豪感及幸福感。在新農村建設實踐中，“尊重群眾自己選擇幸?！薄ⅰ叭罕姷氖虑槿罕娨婪ㄉ塘恐k”是其核心理念，基于黨的發展歷程分析，站在人民群眾的根本利益上，全心全意地為人民群眾服務，是我們黨的立足之本、發展之源。在我國社會治理體系中，農村社區作為基層治理內容，是保障農村民主協商進一步實現的重要平臺。在農村社區治理中，要想實現村民當家做主，就必須站在群眾的利益上考慮問題，充分發揚民主精神，集思廣益，為村民自治提供機會，這也是新農村建設的過程。

二、金灣區在新農村建設中推進協商民主實踐

金灣區根據中共珠海市委、珠海市人民政府《關于創建幸福村居的決定》，大力實施“六大”工程，全面推進新農村建設，目前，海澄、三板兩個示范村重點建設工程基本完成，海澄村新農村“珠海第一村”形象已經顯現，三板村水鄉產業特色逐步形成。在建設新農村過程中，金灣區始終堅持群眾的主體地位，尊重老百姓的意見，努力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，增強老百姓的幸福感。該思路不僅使民眾得益，也使新農村創建工作得以順利開展，走出了一條以黨組織為核心領導和群眾參與自治的新農村新路子。

（一）推進基層協商民主是金灣區建設新農村踐行群眾路線的生動實踐

新農村建什么？如何建？誰來建？答案是顯而易見的，就是群眾。新農村建設要依托群眾力量，圍繞群眾的需求，發揮農民主體作用，調動農民參與建設新農村的積極性、主動性和創造性，做到建設依靠農民，成果農民共享。在建設新農村實踐中，金灣區堅持以人為本，以人的幸福為導向，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益放在首位，改變了過去農村建設中的“政府配餐”變為現在的“群眾點菜”，把黨委政府主導和村民主體有機統一起來，黨委政府致力于引導群眾自己動手創造美好新生活。在新農村建設之初，金灣區就高度重視村民意愿，協商于民。通過征詢村民真實的需求和訴求，設計時按照“專家設計、公開征詢、群眾討論”的辦法，通過“五議兩公開”，使村莊規劃設計科學合理、群眾滿意，同時確保農民享有知情權、參與權和監督權。同時，金灣區還全面開展領導班子成員牽頭組團到黨代表工作室接待黨員群眾活動，廣泛認真聽取意見建議，并通過集中走訪、專題走訪、應約走訪、個人走訪等形式，積極深入基層、深入黨員群眾，集中解決群眾反映強烈的突出問題。

（二）新農村建設是金灣區推進基層協商民主的有益探索

基層協商民主擁有最廣泛的參與主體，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。2012年開展新農村建設以來，金灣區按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體要求，采取積極措施，拓寬主體，搭建平臺，激發和調動社會公眾廣泛參與的積極性，推動基層社會治理不斷創新發展。

1.順應民意，村民的事情村民定

順應民意，既是新農村建設遵循的理念，也是協商民主本意和實質內涵。協商于民，協商為民，其實質就是順應民意，尊重民意，由民作主。在農村，對基層穩定發展產生影響的重要原因在于村民的權利保障問題。如果村民的合法權利得不到有效保障，則會嚴重影響基層的穩定性。特別是村居兩委班子的決策問題，往往是導致基層不穩定、社會不和諧的重要原因。因此，在基層治理過程中，必須注重決策的透明與公開，規范治理，進而保障整個地區乃至社會的和諧穩定發展。如今在金灣，凡涉及全體村民利益的重大事項由村黨組織提議、村兩委會聯席會議商議、民主聽證、黨員大會審議、村民代表大會決議、村兩委會組織實施以及村監會全程監督。對于重要村務，則需要經過村民代表會的廣泛討論，在獲取多數會議代表的表決同意后，才可形成最終決議，在明確具體實施方法與步驟后，才可得以貫徹執行。

2.精準需求，針對群眾需求綜合施策

協商民主的核心在于參與，而參與目的在于達到各自利益的訴求?，F階段，金灣區已經從以往落后的鄉村社會逐漸向現代化城鄉社會轉變，在這一轉變過程中，必然存在處于不同階層的利益訴求群體，他們在對公共服務與文化休閑等各方面均有著其各自不同的利益訴求。但對基層群眾而言，他們最大的追求在于拉近城鄉差距，享受與城市同等待遇，獲得公平的收入、服務與文化生活等。推動基層協商民主，需要堅持問題導向，回應好群眾的利益關切與期盼，正是金灣區努力的方向。新農村的建設，是推動農村基層治理完善的重要途徑。在具體的建設實踐中，致力于對特色產業的建設與發展，注重對宜居環境的完善與改進，為基層群眾的收入問題與居住問題提供重要保障。同時，通過民生改善工程與特色文化的建設，在保障基層群眾公共服務水平的同時，促進了其文化生活的日益豐富，為基層群眾的生存與生活帶來了良好的環境。

3.拓寬主體，實現從“獨角戲”到“多元共治”

在基層治理工作中，離不開黨委政府的支持與重視，同時也要求社會各方力量的集中參與，保障基層治理工作的有效貫徹與實施，保障治理效果。隨著社會主義市場經濟的發展，伴隨著社會和社會組織形式的變化，出現了新興社會群體。當前，金灣區外來務工的農民工日益月增。他們中的大多數既不生活在鄉村，也不屬于傳統意義上的工人，他們新的社會聯系將會產生新的價值觀和社會認同。這樣一些龐大的人群，他們的訴求將通過怎樣的渠道表達？黨和政府將以怎樣的方式凝聚他們的共識？在新的歷史條件下，必須高度重視新興社會群體在基層協商民主建設中的作用，將其納入到規范有序的民主協商機制之中。在新農村建設過程，金灣區逐步構建一個“黨-政-社-企-民”的社會治理生態圈，吸引多元主體促進社會共治，改變了以往社會治理在參與主體上以黨委政府獨家唱戲的局面。

4.創新基層治理，搭建社會服務實體平臺

金灣區通過打造社會治理“三平臺”，逐步形成了服務項目有載體，言論交流有依托，活動內容有抓手的治理模式，進一步完善了鎮村基層治理體系、穩定了基層社會秩序、調動了基層社會力量、促進了基層社會和諧。社會服務實體平臺，是指金灣區的鎮（村）社會服務中心（站），采用“1+X+N”模式，其中，“1”指一個平臺，即中心本身；“X”指X個政府部門或品牌項目，即多個政府部門將自己打造的社會服務項目匯聚在平臺，形成多功能的社會治理體系；“N”指N個社會組織、N種服務機制或N種可能。綜合而言，也就是多個社會服務組織通過政府購買服務項目為社區群眾提供多樣化社區服務。另外，通過實現社工機構的專業化運營，為基層群眾提供專業化一站式社區服務。

三、金灣區在基層協商民主實踐中存在的問題

金灣區以新農村建設為抓手，大力推進以基層協商民主為內容的現代社會治理實踐和探索，突出基層黨建創新、擴大居民參與協商、加大社會組織培育力度，積極打造基層協商民主治理公共服務平臺，形成較好社會治理環境，在社會治理上突出金灣特色，起到很好效果和示范作用。但因建區時間短，在協商民主治理領域起步晚、任務重，存在著還存在一些共性問題和不利因素，這些不利因素會在一定程度上制約金灣區的經濟社會協調發展。主要表現有：

（一）基層社會治理格局尚未形成，協商民主參與呈碎片化

目前，金灣區正在著力建立的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”社會治理體制，探索構建一個“黨-政-社-企-民”的社會治理生態圈，同時發揮高校聚集地資源優勢，進行社會協調治理。但由于還處在探索階段，整體格局還未形成，加上制度設計缺位，例如還未建立完善協商民主責任機制、回應機制和服務機制等，造成協商民主參與缺少系統而呈現碎片化。目前，我們能看到基層協商民主都是個別景象和一些孤立的點，沒有連成面。

（二）協商民主制度不健全，參與主體缺失

目前，金灣區在協商民主工作上并未出臺相關的文件政策，可以說民主工作尚處于初級探索階段，并無制度保障，且工作流程尚未完善。在實踐過程中，協商議題往往自上而下，基層協商大部分由鎮街道和村（居）委會干部組織，是否邀請基層群眾參與協商還取決于政府領導的思想覺悟，缺乏相關制度保障。也正由此，在制度的缺陷和政府動力不足情況下，基層協商民主也只能顯得脆弱無力。加上受官本位長期影響，個別領導干部以權謀事，過分重視干部身份，且等級觀念十分嚴重，習慣于對下級干部下命令，在工作中沒有樹立平等觀念，忽略基層群眾的訴求，致使各方協商主體之間存在諸多矛盾。另外，在農村發展中，許多村民具有較強的功利性，對沒有補助的活動參與激情較低。社區居民也因缺乏制度保障，對社區事務冷淡，缺乏公共責任意識。另外參與主體不具代表性，致使協商活動實效較低，且協商結果存在一定的片面性。這些在筆者看來都是因為制度架構不健全和缺乏制度剛性，導致協商主體不能處于一個相對公平的議事環境，而造成主體缺失。

（三）協商民主參與方式和技術缺乏創新，活力不夠

目前，在現有法律中，公眾參與的方式單一、方法簡單。在大多數公眾的看來，公眾參與就等同于聽證會，而聽證會往往由政府主導，在實際操作中，往往又流于形式，做表面文章，失去了公眾的信任和協商的應有的價值意義。例如價格聽證會，在人們眼中的就是逢聽必漲，歪曲了聽證會承載的主體平等、有序參與、寬容協商、利益多元與理性對話、共識認同的價值理念。另外，協商方式不夠科學，模式固化，且政府對資源籌集平臺的建設并未引起重視，導致協商結果難以有效落實。

四、構建新農村基層協商民主模式

協商民主既是新農村建設的重要內容，也是新農村建設的重要途徑。協商民主強調主體平等、尊重差異、友好協商、尋求共識、實現共治的理念能很好植入新農村建設，提升村民的幸福感。為了進一步推進協商民主理念轉化，突破協商民主實踐困境，推進國家治理體系和治理能力現代化，就必須著力構建基于新農村建設的基層協商民主治理模式。為此，可以從提升黨的領導力、踐行群眾路線、拓寬民主協商渠道，建立協商民主機制等方面推進新農村協商民主建設。

（一）提升黨的領導力，發揮黨組織在協商民主領導核心作用

只有黨的領導，才能確?；鶎訁f商民主始終沿著正確方向有序高效開展。協商民主是黨領導下的民主，中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。加強協商民主建設，必須堅持黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展。”當前，針對基層協商民主，中央做了頂層設計，出臺規范性文件《關于加強城鄉社區協商的意見》，要求堅持黨組織的正確領導，建立健全基層群眾自治制度，保證各方主體的積極參與，在聽取群眾意見、考慮群眾利益的基礎上，促進問題的有效解決，進而為基層群眾的民主權利提供有效保障。從實踐看，村（社區）黨組織在基層協商中發揮了領導核心作用。在基層協商過程中，對于涉及基層群眾根本利益的重大事項，應在堅持黨組織正確領導的基礎上，由村委會帶頭，對利益相關方的意見與建議進行綜合分析、統籌規劃。而且由于利益主體多元、利益訴求多樣，在協商過程中，更需要黨組織發揮其領導力，才能確保政黨協商始終沿著正確方向有序高效開展。

（二）踐行群眾路線，注重保障基層群眾的民主權利

社會主義協商民主制度是我黨創新群眾工作，形成密切聯系群眾的長效機制。習總書記講，“推進協商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯系、促進決策科學化民主化?！薄耙磺幸揽咳罕?、相信群眾能夠自己解放自己”要摒棄“替民做主”觀念，擴大群眾的參與權和發言權，群眾的事情由群眾依法商量解決，從而調動群眾的參與熱情，激發其參與積極性。除此之外，應進一步強化基層群眾的思想教育，提升其思想認識，對自身所處基層地位與相關權利正確認識，對群眾協商流程與事項全面了解，在保證自身合法權利得以體現的同時，促進群眾難題的進一步解決，促進基層發展。

（三）拓寬民主協商渠道，支持鼓勵協商民主建設探索創新

協商民主建設是一個不斷發展的過程。各級黨委要加強領導和組織協調，鼓勵探索創新，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進行廣泛協商，同時可以引進國外民主協商方式和技術，不斷提高協商民主的質量。尊重群眾首創精神，注重實踐經驗提煉總結，并適時上升為制度規范。加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度；加強協商民主理論研究，不斷豐富和發展社會主義協商民主理論體系。

五、后記

筆者多次到金灣區下轄的村居進行實地調研，與當地村民、社會組織負責人、村（社區）委會主任、村支部書記、委員、大學生志愿者、社工等相關人員進行訪談，了解金灣區鄉村社區在新農村建設過程中的民主治理實踐情況。筆者發現，金灣區在新農村建設過程中，把農民作為新農村建設的主體，把主動權交給村兩委和全體農民，把新農村建設的過程變成凝聚干群關系、改善鄉村治理方式、引導群眾自我發展的良好契機，走群眾路線，讓群眾參與，在基層民主實踐和創新社會治理方式做了很多有益的探索。筆者深刻感受到新農村建設以來，金灣區農村面子和里子的發生了實實在在的變化，“宜居、宜業、生態、文明、和諧、平安”的社會主義新農村建設已經初現成效，農村居民的幸福感普遍增強。

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