多種規劃特征、成果與沖突分析

王雅楠　唐瑩瑩　程雪峰　于淼

摘要：我國目前規劃種類繁多，規劃間的矛盾由來已久。本文分析了城市規劃，土地利用規劃，生態環境保護規劃等多種規劃的文本成果和圖件成果間差異，總結了規劃自身特征沖突情況。對促進區域內資源共享、協調發展、規劃銜接有重要意義，為以后空間規劃提供合理的參考。

關鍵詞：城市規劃；土地利用規劃；規劃自身特征

中圖分類號：TU984.1文獻標識碼：A文章編號：1674-3024（2017）02-0085-02

前言

目前我國的空間規劃涉及多個方面、種類繁多，不同規劃之間的聯系也錯綜復雜。其中，土地利用規劃、城市規劃、生態環境保護規劃以及國民經濟與社會發展規劃等是當前我國在社會發展、經濟建設、產業布局以及環境保護等方面具有重要意義的四種主要規劃類型。但是，由于不同規劃部門之間的主要目標、利益歸屬、技術方法、成果表達以及溝通方式等存在一定的差異和沖突，導致不同規劃的主體內容存在差異、各類指標的數值難以統一，不同部門之間的歸屬關系也需要改革和完善。

1.多種規劃特征分析

本文主要從規劃（城市規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃、國民經濟與社會發展規劃）的定位、層級與期限、成果圖件表達以及主要內容四個方面進行分析，總結不同規劃之間的相同點和不同點，為多種規劃的轉化和對接提供理論基礎。

由表1可以看出，雖然四種規劃都是我國空間規劃體系重要組成部分，但四者不論在功能定位還是編制實施、層級期限以及圖件表達等方面都各不相同。定位上看，城市規劃旨在統籌城鄉發展、區域協調；土地利用規劃旨在對土地資源在時間上和空間上做出宏觀安排和布局；生態環境保護規劃旨在從環境保護和可持續發展的角度出發，解決重點環境問題；國民經濟與社會發展規劃旨在從社會經濟的角度出發，確定國民經濟宏觀指標。層級上看，四種規劃都分為多個層級，高層級的規劃指導低層級規劃，上下協調統一。期限上看，不同規劃期限各不相同，這也是規劃不協調的主要原因之一。成果上看，土地利用規劃和城市規劃涉及方面較多，同時也各有側重；生態環境保護規劃成果以環境方面內容為主；國民經濟與社會發展規劃成果圖件多以各類戰略格局圖為主。四種規劃重點關注內容各不相同，城市規劃更多關注城市建設空間，土地利用規劃更多關注基本農田的保護以及建設用地的規模，生態環境保護規劃更加側重與生態環境相關的問題，國民經濟與社會發展規劃多是從宏觀層面出發確定各類約束性指標。

2.多種規劃成果分析

2.1城市規劃主要成果

城市規劃是為了健全城鄉規劃體制和方法，優化城鄉建設用地布局，提高居住環境適宜度，協調經濟建設和資源環境的協調可持續發展。主要圖件成果如下：市（縣）域城鎮分布現狀圖、城市現狀圖、新建城市和城市新發展地區應繪制城市用地工程地質評價圖、市（縣）域城鎮體系規劃圖、城市規劃圖以及各項專業規劃圖。

2.2土地利用規劃主要成果

土地利用規劃是在一定的空間范圍內，根據國家的宏觀戰略要求并結合區域的自然地理和經濟建設特征，對土地資源的開發建設、合理利用、損壞治理以及資源保護等諸多方面在空間上、時間上所作的宏觀安排和整體布局。主要圖件成果如下：土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、建設用地管制分區圖、基本農田保護規劃圖、土地整治規劃圖、重點建設項目用地布局圖。

2.3生態環境保護規劃主要成果

保護生態環境長期以來一直是我國的一項基本國策，推進環境保護事業的科學發展，加快資源節約型、環境友好型社會建設是始終不變的宗旨和理念。重點內容是減少嚴重污染物的排放，從根本上解決較為嚴重的環境隱患，注重區域關注的重要領域的環境風險評估和有效控制。主要圖件成果如下：生態敏感區分布圖；土地適宜性分析結果圖；生態功能分區圖；河流廊道和濕地規劃圖；綠地公園選址分布圖等。

2.4國民經濟和社會發展規劃

國民經濟和社會發展規劃是國家對一定時期內國民經濟的主要活動、科學技術、教育事業和社會發展所作的規劃和安排，是指導經濟和社會發展的綱領性文件。主要成果圖件如下：農業戰略格局圖；重點產業發展方向圖；生態安全戰略格局圖等。其成果圖件都為概念性劃分，宏觀指導性較強。

從成果要求方面看，土地利用規劃和城市規劃兩者都有對建設空間進行明確劃定。土地利用規劃、城市規劃和生態環境保護規劃都對與生態功能或結構方面的分區（如生態屏障區，生態修復區，生態協調區，城市發展備用區）進行了劃定，三者也都對生態適宜性進行了分析。國民經濟與社會發展規劃和生態環境保護規劃中概念性的分區類型較為常見，如功能分區圖等，而土地利用規劃和城市規劃中的分區圖多以圖斑邊界或行政邊界為準，相對較為精確。

3.多種規劃歸類

根據四種規劃的特征與成果，從相關規劃有無精確的地理信息以及成果表達兩個方面對四種規劃進行分類。按照有無精確的地理信息分類：土地利用規劃和城市規劃從圖斑、分區的邊界和位置上看具有精確地理信息，而生態環境保護規劃和發展規劃中的分區邊界沒有精確的地理信息，只是概念性的劃分。這里所指的精確地理信息是指其規劃數據、成果圖件的表達是能夠直接或間接進行矢量上的操作，其面積和位置是根據實際地理信息值而來；而無精確的地理信息主要是指對一個圖斑或一個分區的劃分是示意性的，只具有參考價值，即使將其矢量化，其具體位置和面積也與實際有出入甚至完全不同。此四類規劃所涉及到的成果類型涵蓋了絕大多數國土空間規劃的成果表達形式，對其進行分析歸類具有典型性。同時，對規劃的分類主要是為之后的“多規”轉化、“多規”對接和“多規”沖突診斷提供不同的思路，針對不同的類型其具體方法也不同。

4.規劃自身特征沖突分析

在規劃的編制制定、管理實施和具體的實踐操作過程中，因為眾多規劃在規劃目標、主要理念、規劃原則、工作內容與方式方面存在不同，導致諸如建設用地規模總量、空間布局安排等方面存在理論上難以協調銜接，引起了沖突問題的發生。追溯其具體的原因，從規劃自身特征角度來看，可總結為以下幾個方面：規劃目標、指導思想、規劃原則、工作方法和規劃范疇。

4.1規劃目標

城市規劃旨在健全城鄉規劃體制和方法，優化城鄉建設用地布局，提高居住環境適宜度，協調經濟建設和資源環境的和諧持續發展。土地利用規劃旨在一定的空間范圍內，根據國家的土地宏觀戰略要求并結合區域的自然地理和經濟建設特征，對土地資源的開發建設、合理利用、損壞治理以及資源保護等諸多方面在空間上、時間上所作的宏觀安排和整體布局。生態環境保護規劃旨在推進環境保護事業的科學發展，加快資源節約型、環境友好型社會建設是始終不變的宗旨和理念。三者目標存在一定差異，城市規劃更多關注城市建設空間，土地利用規劃更多關注宏觀上的布局，生態環境保護規劃更多關注生態環境的保護。

4.2指導思想

城市規劃的指導思想是對未來趨勢的判斷和預測，以此確保當前的空間利用狀態在一定的規劃調整之后能夠滿足未來城市發展和擴張的空間需要；而土地利用規劃則是從現實的角度出發，雖然也是對未來空間布局的考慮，但其更加注重現勢性以及對各類土地資源的保護和管理，尤其是基本農田。生態環境保護規劃的指導思想是為使生態環境與城鄉經濟建設、空間布局結構能夠統一協調、相互促進。

4.3規劃原則

城市規劃按照城鄉統籌發展、空間合理布局、集約節約土地資源以及規劃在前建設在后的原則。土地利用規劃遵循必須保護基本農田、限制非農建設用地占用農用地、提高土地利用率、合理布局不同用地類型、耕地占用的面積與修復土地面積平衡的原則。生態環境保護規劃則遵循以生態理論和經濟規律為依據，以經濟社會發展戰略思想原則；合理開發利用資源的原則；環境目標的可行性原則；系統分析、總體優化的原則來制定。

4.4工作方法

城市規劃的工作方法更多的強調從遠期到近期，更多的關注從一個較為理想模式出發反饋到現實的一些問題和方向，通俗的講是具有一定的主動性；土地利用規劃則與之相反，注重從當前的狀態到未來的狀態，因此其“反規劃”和“被動性”的特點較為突出。耕地18億畝紅線的底線指標，也突顯出其控制能力；生態環境保護規劃則更加強調規劃的現實基礎與長遠利益的結合，具有“約束性”和“持續性”的特征，突出環境優先原則。

4.5規劃范疇

城市規劃的工作范疇是在城市規劃區域內，更加注重可建且尚未利用土地資源的開發，而對村鎮地區的規劃涉獵相對較少，實踐中多以土地利用規劃為基礎。雖然近年來有明顯改觀，規劃范圍已擴大至全域，但是總體上仍很薄弱；土地利用規劃范疇是區域范圍內的全覆蓋，特別是在鄉村地區，對耕地范圍的限定；生態環境保護規劃的工作任務范疇廣闊，基本囊括了全域“立體空間”，涉及大氣、土壤、地下水、生產、生活等生態環境體系的全部內容。