關于黑龍江省農(nóng)業(yè)財政巨災指數(shù)保險試點工作的調(diào)研報告

姜玉琴++于曉非

摘要：黑龍江省自然災害頻發(fā)，對黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)作物生產(chǎn)、農(nóng)民生活造成嚴重影響。農(nóng)業(yè)財政巨災指數(shù)保險突破了傳統(tǒng)保險的救災理念，通過財政資金撬動金融杠桿，提高政府災害救助能力和財政管理水平，對自然災害頻發(fā)、財政資金緊張的農(nóng)業(yè)大省意義尤為重大。本文介紹了黑龍江省農(nóng)業(yè)財政巨災指數(shù)保險試點工作，分析了國內(nèi)外巨災保險開展情況，并針對試點工作中存在的問題提出建議。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；問題；建議

為深入推進黑龍江省農(nóng)業(yè)財政巨災指數(shù)保險（以下簡稱巨災保險）試點工作，更好地發(fā)揮巨災保險試點效果，助力扶貧攻堅工作，黑龍江省財政廳通過協(xié)調(diào)省直相關部門進行實地調(diào)研，召開座談會，反復征求試點縣意見建議，測算、精算報告分析，回溯分析等方式，為黑龍江省建立巨災保險制度，啟動試點工作，開展了大量基礎性調(diào)研、測算工作，現(xiàn)總結報告如下：

一、巨災保險的概念

（一）相關概念。

1.巨災。巨災發(fā)生頻率很低，但影響范圍廣、損失程度大，往往超過承受主體的實際承受能力。巨災風險主要體現(xiàn)在社會財務風險和政府財政風險兩方面。政府財政風險是各級政府因履行自然災害應急響應、災難救助、災后公共設施修復重建、社會救助等責任而發(fā)生巨額計劃外公共財政支出，導致收支失衡的困境和風險。巨災風險是累積風險標的，在澇災、旱災、凍害、地震、冰雹、臺風、強降雨等一次自然災害發(fā)生時造成的集體損失，并且引發(fā)這些風險標的貸款按揭銀行、供應服務賒賬供應商、經(jīng)濟收益方、供應鏈利益方等經(jīng)濟關聯(lián)方，遭受的連鎖損失而形成的次生系統(tǒng)風險。

2.巨災保險。巨災保險是指對因發(fā)生上述災害，可能造成巨大財產(chǎn)損失和嚴重人員傷亡的風險，通過巨災保險制度，分散風險。鑒于現(xiàn)行財政體系特點、財政應急應災制度改革需求、災害與財政風險關聯(lián)等因素，可以應用巨災保險，將整合財政預算預備費以及相關救災專項資金有效加倍放大，完善自然災害財政風險制度化改革。

3.指數(shù)保險。指數(shù)保險是一種保險合同，保險人依照雙方事先約定的災害觸發(fā)參量指數(shù)，向投保人提供保險保障。指數(shù)保險依照定義保險事件關聯(lián)參量指數(shù)的實際觀測值，確定對投保人和被保險人的賠款支出。指數(shù)保險最為主要的特點在于指數(shù)保險的賠付是以觀測到的災害客觀特征指標（比如地震的等級，降雨的總量，或者臺風的風速等）為賠償基礎，而不是依據(jù)實際發(fā)生的損失。因此，免除了損失勘驗、賠償核實、賠付爭議等問題，可以保證在短時間內(nèi)迅速賠付，從而確保災難救助資金的及時到位（見表）。

（二）國內(nèi)外巨災保險開展情況

1.國際做法。

（1）美國巨災保險制度。美國推行的是以政府為主導非營利性巨災保險計劃，在1968年美國國會通過《全國洪水保險法》，政府與民營保險公司合作，由民營保險公司銷售洪水保險單，保險標的為加入洪水保險計劃的社區(qū)住宅和商業(yè)財產(chǎn)，所收保費全部建立洪水保險基金，洪水損失賠付和代理銷售費用均出自基金?；鹳Y金來源于保險費和財政部貸款，政府是風險最終承擔者。這種模式經(jīng)過幾十年實踐證明，能夠滿足在洪災后居民基本生活需要。洪水保險中農(nóng)作物是除外不保的，針對洪水風險對農(nóng)業(yè)造成的損失，美國農(nóng)業(yè)保險也是非常成功的，有農(nóng)業(yè)保險立法保障，政府主導對保險費進行補貼，強制投保。

（2）日本巨災保險制度。日本是地震多發(fā)國家之一，自1966年起建立巨災保險制度并以相關法律規(guī)定如《地震保險法》作為基礎。日本地震保險和其他財產(chǎn)保險相比是公益性比較強的保險，所收保費全部作為地震造成損失的賠款準備。保險標的是居民住宅和家庭財產(chǎn)，居民向商業(yè)性財產(chǎn)保險公司投保后，財產(chǎn)保險公司再將全部風險責任向日本地震再保險公司分保，由日本地震再保險公司向政府進行再次分保，由政府提供再保險責任的分擔和支持。有了政府和財產(chǎn)保險公司的合作，為地震災害發(fā)生提供了一定程度風險保障，取得了很好成效。針對巨災風險對農(nóng)業(yè)造成的損失，日本農(nóng)業(yè)保險模式也是世界上成功的典范，法律支持和推動，采取強制保險和自愿保險相結合，政府補貼保費，接受再保險為農(nóng)業(yè)保險后盾。

（3）英國巨災保險制度。英國巨災保險是由商業(yè)保險公司經(jīng)營的，政府不參與，例如政府不對洪水保險進行任何補貼，是非強制性的，投保人在保險市場中自由選擇保險公司進行投保。英國再保險市場相當發(fā)達和完善，商業(yè)保險公司所承保的巨災風險責任直接在再保險市場進行分保，轉(zhuǎn)移風險責任，政府對巨災保險再保險計劃沒有支持，但是巨災保險參保率很高。

（4）法國和新西蘭巨災保險制度。法國在1982年通過 “自然災害保險補償制度”，保險標的非常廣泛，涉及到生活方方面面，如家庭財產(chǎn)、建筑物及設備、農(nóng)作物、車輛，商業(yè)保險公司承保巨災保險后與法國中央再保險公司簽訂再保險合同，通過再保險合同轉(zhuǎn)移和分散巨災風險責任而巨災再保險合同由政府提供擔保，所以在法國巨災保險制度中，中央再保險公司發(fā)揮著非常重要的作用。新西蘭先后頒布法律并建立地震委員會，地震委員會由政府組織建立，投保人不需要繳納昂貴保費，巨災保險是強制投保，由商業(yè)保險公司承保，建立自然災害基金，然后由政府擔保，在國際再保險市場中進行分保，巨災一旦發(fā)生造成損失，先由地震委員會支付一部分，再保險再承擔一部分。

從以上幾個國家的巨災保險制度可以得出如下結論，國家相關法律支持和保障是該制度得以開展并取得成效的前提。實施模式有強制、自愿、自愿和強制相結合等模式。

2.國內(nèi)做法。

（1）寧波模式。寧波市巨災保險采用“政府推動、市場運作”模式，保險機構負責經(jīng)辦運營，市民政局負責牽頭組織實施巨災保險制度，協(xié)調(diào)各項政府政策及資金落實，督促協(xié)調(diào)開展巨災保險承保、理賠及防災防損，管理巨災保險基金，同時兼市巨災保險領導小組辦公室日常工作。寧波市巨災保險制度由公共巨災保險、巨災基金和商業(yè)巨災保險三部分組成。市財政首年出資3800萬元向人保財險寧波分公司購買總保額6億元、涵蓋寧波市行政區(qū)內(nèi)所有人員的巨災保險服務，保障范圍包括臺風、強熱帶風暴、龍卷風、暴雨、洪水、雷擊等災害及其引發(fā)的突發(fā)性滑坡、泥石流、水庫潰壩、漏電和化工裝置爆炸、泄漏等次生災害造成的居民人身傷亡撫恤及家庭財產(chǎn)損失。每次災害中，每人人身傷亡撫恤最高限額為10萬元（傷殘救助額度根據(jù)一至十級依次遞減），家庭財產(chǎn)損失救助根據(jù)水位線標準最高每戶賠付2000元，見義勇為人員再增加賠付10萬元人身傷亡撫恤。同時，市財政首期注入500萬元啟動資金成立巨災保險基金，主要承擔政府巨災保險賠付限額以上的賠付，廣泛吸納社會捐贈資金，形成一個全社會共同參與應對巨災的公共平臺。此外，居民還可自愿購買商業(yè)巨災保險，以滿足更高層次、個性化的巨災保險需求。

（2）廣東模式。廣東省巨災指數(shù)保險由政府作為投保人和被保險人，災害發(fā)生后，直接由保險公司賠付給地方政府，再由政府統(tǒng)一安排救災。保險賠付覆蓋全部受災地區(qū)，特別是沒有保險意識或沒有經(jīng)濟能力購買商業(yè)保險的企業(yè)和群眾，防止因災致貧、因災返貧，有效提高受災地區(qū)整體抗風險能力。在資金安排上，由省市兩級財政配套出資，每個試點地市預算3000萬元。保費在3000萬元以內(nèi)的，按照省級與地市3∶1的比例分擔，超過3000萬元的部分由地市承擔；在采購方式上，省級通過公開招標方式，確定人保、平安、太保3家公司具有承保資格，試點地市從上述3家中標公司中自行選擇1家保險機構或多家保險機構組成的共保體作為承保公司；保險方案上，按照“一市一方案”原則，由試點地市政府根據(jù)當?shù)刈匀粭l件、人口數(shù)量、財產(chǎn)規(guī)模、財政責任等情況，從臺風、洪澇（強降雨）、地震三種災因中選擇1—3種，然后由保險公司量身定制個性化的保險方案。2016年，廣東省韶關、湛江、梅州、清遠、河源、汕尾、陽江、茂名、云浮、汕頭10個地市成為巨災保險的試點市，項目總保額達到23.47億元。

此外，國內(nèi)還有黑龍江省的農(nóng)業(yè)財政巨災指數(shù)保險模式。

二、黑龍江省試點基本情況

（一）巨災保險開展的背景。黨中央、國務院高度重視巨災保險制度建設工作。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“完善保險經(jīng)濟補償機制，建立巨災保險制度”，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕29號）提出“建立巨災保險制度”。黑龍江省自然災害頻發(fā)，對黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)作物生產(chǎn)、農(nóng)民生活造成嚴重影響。巨災保險突破傳統(tǒng)保險的救災理念，通過財政資金撬動金融杠桿，提高政府災害救助能力和財政管理水平，對自然災害頻發(fā)、財政資金緊張的農(nóng)業(yè)大省意義尤為重大。2015年中央扶貧開發(fā)工作會議召開后，要求確保2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入小康社會。因災致貧、返貧是黑龍江省扶貧工作難點，以貧困縣為保險范圍開展巨災指數(shù)保險將助力扶貧工作開展。

（二）黑龍江省巨災保險試點前期運行情況。黑龍江省財政廳會同省氣象、水利、扶貧、民政、農(nóng)委、保監(jiān)等部門，從2015年12月開始，經(jīng)過半年多的密切合作、共同努力，確定黑龍江省巨災保險區(qū)域為28個貧困縣，保險險種包括干旱指數(shù)、低溫指數(shù)、降水過多指數(shù)、洪水淹沒范圍指數(shù)四種保險，保費1億元，保障程度23.24億元。保險期間內(nèi)，當保險區(qū)域超過設定的干旱、低溫、降水過多、流域洪水指標閾值后，保險人按保險合同約定，計算保險賠付金額，賠付到財政指定賬戶。2016年7月1日，經(jīng)省委、省政府同意，黑龍江省財政廳與陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司（瑞再分保80%）簽訂了國內(nèi)第一份農(nóng)業(yè)財政巨災指數(shù)保險合同，標志著黑龍江省正式開展巨災保險試點。

黑龍江省的巨災保險試點有四方面突出特征：一是保障區(qū)域較大。氣象部門預測今年受超強厄爾尼諾現(xiàn)象影響，黑龍江省嫩江流域和松花江流域發(fā)生區(qū)域性災害的可能性較大。試點區(qū)域包括全省28個貧困縣，其中13個分布在松花江、嫩江流域沿岸。二是承保責任較全。承保責任包括干旱、低溫、降水過多和洪水淹沒4種，涵蓋了投保區(qū)域常見農(nóng)業(yè)災害類型。三是區(qū)別設置賠付標準。干旱指數(shù)、低溫指數(shù)、降水過多指數(shù)保險條款中，針對每個投?？h市的不同災害類型，分別設置了高、低兩個賠付標準，高標準對應百年一遇災害，低標準對應6年一遇災害，在抵御巨災風險的同時，也考慮保證一定的賠付額度。四是扶貧宗旨突出。自然災害是導致返貧各種因素中最主要的因素，全國每年農(nóng)村返貧人口70%是因自然災害所致。黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省也是經(jīng)濟落后省份，全省28個貧困縣主要分布在西部風沙鹽堿干旱地區(qū)、東部低洼易澇區(qū)、松嫩兩江沿岸洪澇區(qū)、北部低溫冷害區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)基礎設施極易遭受自然災害侵襲。試點密切圍繞扶貧主題，符合黑龍江省扶貧工作實際。

考慮到試點過程中會發(fā)生很多不確定因素，我們堅持在保險合同中約定，如有必要調(diào)整條款，將通過增加批單形式進行調(diào)整。為了使巨災保險更符合黑龍江省實際，7月份，黑龍江省財政廳會同有關省直部門經(jīng)過深入研究，多次與“瑞再”、“陽光”協(xié)商，要求承保機構在6至8月夏季干旱、降水過多、低溫保單基礎上，增加了春季干旱（2017年5月1日至5月31日）、秋季降水過多（2016年9月1日至10月10日）、春季降水過多（2017年4月1日至5月31日）三個指數(shù)批單，進一步完善了保單內(nèi)容。

（三）前期理賠情況。按照黑龍江省財政廳與陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司簽訂的《農(nóng)業(yè)財政巨災指數(shù)保險》合同賠付流程約定，由省氣象服務中心向中國科學院遙感與數(shù)字地球研究所（以下簡稱遙感所）提供氣象數(shù)據(jù)，遙感所依據(jù)省氣象服務中心數(shù)據(jù)，基于保險合同約定，計算干旱、降水過多和低溫災害指標及各地保險賠付金額。11月末，2016年度夏季干旱及降水過多災害、秋季降水過多災害、低溫災害的賠付結果已經(jīng)計算完畢，以上災害共投保費6397.40萬元，賠付7224.85萬元，綜合賠付率為112.9%。2017年春季干旱、春季降水過多投保保費1599.6萬元，待2017年春季投保期結束后計算賠付金額。2016年洪水災害投保保費2003萬元。

三、試點過程中遇到的主要問題

（一）氣象指數(shù)保險存在的問題。

1.保險期間設定不夠合理。農(nóng)作物不同生長關鍵期的氣象條件對糧食產(chǎn)量、質(zhì)量都會產(chǎn)生重大影響，黑龍江省巨災保險期間設定未考慮主要農(nóng)作物的關鍵生長期，目前夏季干旱保險期間為6—8月的指數(shù)，不符合農(nóng)作物生長關鍵期所需氣象指數(shù)條件要求。以拜泉縣6、7、8三個月的降雨情況為例，該縣6月份降雨量為144.1mm、7月份降雨量為33.9mm、8月份降雨量為91mm，7月份的降雨量為歷史同期最低極值。而7月份正是各種農(nóng)作物生長的主要時間，如果此時干旱必定造成嚴重災害，即使后期降雨也會影響農(nóng)作物生長并導致嚴重減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)。單就此月份的降雨量來看，完全可以界定為嚴重旱災，可如果把6、7、8三個月劃分為一個時段來看，總體降雨量269mm又達不到理賠觸發(fā)點，這就造成了真正受災而又無法得到確認和理賠的現(xiàn)象發(fā)生。

2.觸發(fā)點設定值偏高。目前保單中設定的觸發(fā)點1為6年一遇災害指標，但通過赴受干旱災情嚴重的泰來縣調(diào)研以及其他試點縣反饋的情況發(fā)現(xiàn)，個別縣（市）發(fā)生了超過20年一遇的旱災，仍未達到觸發(fā)點1，反映出觸發(fā)點設定存在不合理性。依據(jù)省農(nóng)委、扶貧、民政等業(yè)務部門提供的受災數(shù)據(jù)以及相關保險公司提供的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險賠付情況看，甘南、泰來、巴彥、孫吳、海倫干旱災情嚴重沒有達到觸發(fā)點。對此事，我們已經(jīng)在與“瑞再”通過多次協(xié)商進行了解決。

3.賠付計算依據(jù)不夠充分。干旱指數(shù)用降雨量和溫度（蒸發(fā)量）來衡量，降雨量以縣氣象站數(shù)據(jù)為準，一般局地降雨并不一定覆蓋全縣，并且一個縣只有一個氣象站點為國際公認氣象站點，提供出一組氣象數(shù)據(jù)，出現(xiàn)氣象站點數(shù)據(jù)代表性不強問題。

4.縣市閾值設定不均衡或相關性不強。以黑龍江省龍江、泰來、甘南三個縣為例，三個縣地處黑龍江省西部，地理位置接壤或相鄰，根據(jù)省直相關部門提供的災情數(shù)據(jù)，三個縣今年的旱災都比較嚴重，但只有龍江縣達到了干旱指數(shù)觸發(fā)點，并且賠付額1083.39萬元，賠付率達到491%，而泰來、甘南旱災相對集中連片，卻未達到觸發(fā)點。

（二）洪水指數(shù)保險存在的問題。

1.保險期間設定不合理。黑龍江省降水季節(jié)性很強，多集中在6至9月，其他時段沒有發(fā)生流域性洪水的可能性，而巨災保險保單中保險期間自2016年6月1日至2017年5月31日止，保險期間過長，一些時段應予剔除。

2.保險范圍需要進一步明確。目前洪水指數(shù)保險投保的范圍是松花江、嫩江干流洪水淹沒的農(nóng)田，投保的拜泉縣、克東縣、克山縣、依安縣、樺南縣所屬的齊齊哈爾市、佳木斯市雖在嫩江、松花江流域，但此5縣并不與松嫩干流接壤，受干流洪水影響很小或沒有。

3.理賠觸發(fā)點過大。瑞再公司委托的計算部門核算出的試點縣市耕地面積為15489個點，是基于全部耕地面積，經(jīng)省水利勘測設計院與洪水底圖比對，很多耕地并不位于洪水淹沒區(qū)，理賠觸發(fā)點設置過大。

4.洪水指數(shù)保險投保保費過高。干流流域性洪水是防汛的重點，防洪工程標準明顯高于支流和中小河流。自2015年開始，黑龍江省投入巨資進行三江干流治理，目前工程建設已基本完成，松、嫩、黑三大江設計防洪標準均在20年一遇以上，重點堤段防洪標準為50年或100年一遇。考慮到堤防超高的因素，通過搶險實際均可防御50年至100年一遇洪水。汛期堤防潰決屬小概率事件，相對其他3項災害是最不易發(fā)生的，而在4項巨災指數(shù)保險中，洪水淹沒保險費率較高，不夠合理。

四、有關意見和建議

（一）氣象指數(shù)保險方面。

1.以主要農(nóng)作物的關鍵生長期設定保險投保期間。以玉米為例，關鍵生長期主要包括：播種期、出苗期、拔節(jié)期、抽雄期、孕穗期、成熟期等，目前，黑龍江省財政廳正在會同省農(nóng)委、氣象局對各試點縣關鍵生長期選擇確定和指標閾值進行計算確定。

2.調(diào)低觸發(fā)指標?？紤]到黑龍江省投保的巨災保險兼具扶貧性質(zhì)，屬于黑龍江省扶貧項目之一，并且觸發(fā)點較高，經(jīng)與“瑞再”多次協(xié)商，擬調(diào)低并合理設定調(diào)整觸發(fā)點，將觸發(fā)點1、觸發(fā)點2和全賠點由6年一遇、40年一遇、100年一遇分別調(diào)整為3年一遇、20年一遇、40年一遇。

3.合理分配并調(diào)整保險期間內(nèi)的指數(shù)。以干旱指數(shù)為例，在保險期間內(nèi)，修正干旱指數(shù)時要考慮降雨量在6—8月份的分布情況，把降水量異常偏多中和降水量偏少的因素考慮進去。研究增加階段性干旱指標、短期集中降水、短時強降水指標、生長關鍵期階段性低溫指標。

4.根據(jù)試點縣實際設定四種災害投保保費分配比例。目前黑龍江省西部多以旱災為主，東部多以澇災為主，擬根據(jù)各試點縣實際情況，按所在地域的氣象特點確定投保保險品種，比如部分干旱地區(qū)試點縣可以考慮降低降水過多投保保費，反之亦然。

5.加密氣象觀測站。經(jīng)與“瑞再”協(xié)商，擬在試點縣采用多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣象觀測數(shù)據(jù)，按一定權數(shù)比重，降低每個站點的控制面積，并設定國家氣象觀測站和區(qū)域自動站資料在指數(shù)計算中的權重比例，以最大限度地保證觀測數(shù)據(jù)的準確性。

6.重新設定計算理賠指數(shù)期間?？紤]到按日計算操作復雜，建議用5日（侯）平均資料計算理賠指數(shù)。

（二）洪水指數(shù)保險。

1.調(diào)整洪水淹沒范圍內(nèi)耕地面積指標。目前保險范圍包括的不在洪水淹沒范圍內(nèi)耕地，不構成保險利益，將予剔除。

2.調(diào)整已交保費的投保期間。由于5個縣不在干流洪水區(qū)域，按照權利與義務相等的原則，建議保險人將今年的保險費扣除合理的各項保險業(yè)務費用和利潤外，返還或順延為下年度保費。

3.降低保險費率。應結合黑龍江省的降雨、水文條件，分析不同幾率洪水的洪澇災害情況，綜合考慮防洪工程建設和政府采取的抗洪搶險措施，在做好洪澇災害風險評價基礎上，進一步核算確定保險費率，調(diào)低目前6.16%的洪水保險費率。

4.調(diào)整保險期限。將原來2016年6月1日至2017年5月31日的保險期間調(diào)整為6—9月。

（三）其他方面。

1.成立巨災保險工作組，加強組織領導。成立由省財政廳廳長出任組長，省扶貧辦、防汛抗旱辦、氣象局、農(nóng)委、農(nóng)科院、保監(jiān)局、陽光保險公司等單位為成員的工作組，加強組織領導和工作溝通。

2.確定工作人員，建立工作機制。由相關單位抽調(diào)業(yè)務骨干，固定工作人員，以確保工作連續(xù)性，使黑龍江省巨災保險制度得到持續(xù)深入研究。

3.盡快修訂完善保險方案，重新計算理賠金額。修訂的保險方案及重新計算的理賠金額確定后，由工作組審查，最大程度發(fā)揮試點效果。

（作者單位：黑龍江省財政廳國際金融處）

責任編輯：凌玉