我國農村小額信貸發展問題研究

李子耀+++王丹丹

摘要：在經濟發展的新常態下，農村金融發展受到越來越多的關注和重視，如何化解農村金融服務缺失、推進農村金融改革已經成為金融工作的重心之一。將普惠金融的概念落實到農村金融體制建設的基層，讓廣大農村低收入者和弱勢群體真正享受到金融的“普”與“惠”，是當今農村金融工作的第一要務。本文以農戶小額信貸這一金融工具作為研究對象，分析當前我國農村小額信貸的市場供求關系及發展前景，并以對比的視角分析了孟加拉鄉村銀行、印尼人民銀行鄉村信貸部以及玻利維亞陽光銀行三個成功案例，總結其成功經驗，最終結合我國國情，提出適合我國的農村小額信貸運行的政策建議。

關鍵詞：農村金融；小額信貸；“三農”問題

近年來，中央一號文件不斷提出多項新農村建設的指導方針，指明農村金融發展方向應不斷向低收入者與弱勢群體傾斜，加大對“三農”相關問題的扶植力度。農村小額信貸是農村地區最常見也是農村地區最為需要的一項金融工具，其不僅可以在一定程度上解決低收入群體的生計問題，更為新農村建設提供資金支持。

一、緒論

（一）農村小額信貸發展問題研究背景。2014年，中央的一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中提出要加快農村金融制度的建設與創新；2015年，中央的一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》指明要加快農村金融體制的改革；2016年，中央的一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》明確規劃了農村金融組織體系建設及發展方向。自從改革開放以來，農村金融的發展一直被黨中央關注，改善農村金融生態環境、加快農村金融體制改革、大力推廣農村普惠金融的呼聲越來越高。

但由于二元制經濟形態，我國農村金融體制不健全，發展滯后。特別是農村小額信貸機制的不完善，沒有為農村經濟發展提供其所需資金支持，制約著農村經濟進一步發展。“三農”自身固有的弱質性讓很多金融機構對農村小額信貸的支持與信心不足。近年來，出現部分金融機構不斷縮減在農村地區的業務，使得農村小額信貸的開展面臨更大的困難。

（二）國內外農村小額信貸發展問題研究綜述。自從穆罕默德·尤努斯于1976年成功創立孟加拉鄉村銀行以來，農村小額信貸的發展及完善一直是國外學者研究的重點，而很多事實也表明，農村小額信貸在帶動農村經濟發展、消除貧困、提供教育等方面確實發揮著舉足輕重的作用。EricDuflos和KathrynImboden[1]認為，政府應該承認微型金融業的合法性，將其納入到整個金融體系中，而不應對其抱有歧視心理而將其視為資源轉移機制或者邊緣產業。政府還應大力支持微型金融業的發展，為其提供必要的監管和法律支持，發揮其在整個金融市場中的“鯰魚效應”。Demirguc-Kunt&Klapper[2]在世界銀行的報告中指出，低收入群體可以通過普惠金融這一途徑獲得貸款和儲蓄，并在此基礎上建立個人信用、累積個人資產，從而為自己的未來建立一個更可靠的保障。Kapoor[3]認為，可以把金融所具有的兼容并包的特性比作一個均衡器，這個均衡器在促進經濟發展的同時，也造福了所有的公民。

我國從1994年開始小額信貸的試點，到目前為止已歷經20多年，從20世紀90年代的政府扶持發展到今天的遍地開花，證明了我國農村具有發展小額信貸的巨大潛力。孫少妍[4]認為，多元化的模式才是小額信貸可持續性發展的必由之路，普惠性金融體系應該作為小額信貸發展的指導方針。杜曉山[5]提出，小額信貸框架模式和實踐經驗的聯合發展誕生出了普惠金融體系，所以小額信貸不應該被政府和其他正規的金融機構視為一種邊緣化的活動，這種畸形的理念阻礙了小額信貸的正常發展。曹鳳岐[6]認為，在農村地區建立多元化的金融機構與完善的普惠金融體系，不僅可以促進弱勢群體經濟的發展，更加有利于在農村等貧困地區發展先進的小額信貸機制。王婧和胡國暉[7]通過實證的分析方法，指出普惠金融的發展程度受居民的收入差距、產業的發展水平、宏觀金融的調控措施和居民接觸金融產品與服務的便利程度的影響，所以需要在經濟、政策等方面共同推動普惠金融的發展。郭田勇和丁瀟[8]認為，與國際目前的普惠金融水平相比，我國還有很長的路要走，并通過實證分析，指出結構性因素、經濟發展水平、基礎設施、人們的金融意識等對普惠金融的發展起著重大的影響。

二、我國農村小額信貸市場分析

（一）目前我國的農村小額信貸市場現狀。小額信貸這一金融產品在農村有很大的市場需求，具有無限的發展潛力，政府部門及金融機構也逐漸意識到經濟發展新階段下的市場變化，逐步將業務重心從經濟發達的城市中心向相對落后的農村地區傾斜，但是從目前來看，我國的農村小額信貸市場的情況并不樂觀。從第三屆全國金融工作會議的數據中可以得知：目前1.2億戶的農村地區貸款需求中，只有大約60%可以得到滿足，每年的農業貸款只占全國貸款的5%左右，人均貸款僅為城市居民的1/10[9]。

（二）農村小額信貸市場供求分析。小額信貸市場由需求方和供給方共同組成，供求雙方在利率、借款數額、還款方式等方面達成一致，共同完成信貸流程。我國農村的小額信貸市場的需求者主要由農村居民和小微企業構成。農戶的信貸需求具有季節性，而小微企業則是根據自身生產發展的實際情況進行信貸安排。目前農村市場上小額信貸的供給者以中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行、農村信用社、國家開發銀行、新型農村金融機構和非正規金融機構為主，結構局限性明顯。且我國經濟存在“二元性”的特點，“二元格局”限制了農村小額信貸市場的發展壯大，金融供給更傾向于城市中心，農村地區信貸的需求遠遠得不到有效滿足。

三、我國農村小額信貸運行存在的問題

（一）小額信貸機構設置的貸款利率不合理、抵押擔保制度不健全。我國的小額信貸利率普遍過低。低利率直接降低了信貸機構的經營利潤，這也是很多金融機構不愿加大投入，甚至將相關機構及業務撤離農村地區的一個重要原因。

我國農戶的不動產形式較為單一，主要以住宅為主。商業銀行外發放貸款時，一般會選擇借款人的房屋作為抵押，但是在農村地區，房屋與城市地區的房屋有著很大的區別，估價很難確認，這就使房屋無法作為抵押品來進行借貸。信貸機構認可的擔保人必須具有清償貸款人債務的能力，而農民又很難得到這樣的擔保人的擔保支持，況且農村地區缺乏擔保機構主體的存在。以上多方面使得農戶“貸款難”問題凸顯，進而阻礙了小額信貸市場的發展。

（二）風險管理機制不完善。農戶的貸款資金主要用于種植業和養殖業，而這兩種農業生產活動受自然因素影響較大，一旦發生自然災害，將會帶來巨額損失，造成農戶的還款困難。一些農戶金融知識匱乏、信用意識淡薄，容易割斷原本脆弱的債務鏈條，使信貸機構無法收回貸出款項。

小額信貸作為信貸系統的組成部分，具有多種不可避免的風險。小額信貸市場并沒有合理的機制去化解風險，使得金融機構進行業務操作過程中，面臨的風險過高，也是金融機構積極性不高的一個重要原因。

（三）民營的小額信貸機構在農戶中認可度低。基于中國傳統的思維方式的拘囿，大多數人對政府的依賴性與認可度較強，這種思想帶來的負面影響使非政府部門的小額信貸機構難以被農戶所接受，阻礙了私人信貸公司的發展步伐。根據有關學者的調研結果顯示，農村小額信貸的貸款人受教育情況與其接受信貸的觀念密切相關，受教育水平高的農戶更容易接受小額信貸機制和民營小額信貸公司，而教育程度低的農戶更傾向于國有金融機構。但國有金融機構，尤其是農戶信任度高的銀行，貸款審核要求嚴、辦理流程繁瑣、對申請人限制較多，從某種程度上并未實現我們所說的普惠金融服務理念。

（四）政府過多干預。在社會主義市場經濟體制下，政府應該為小額信貸機構提供相應的法律保護和監管環境，充當好“看守人”的角色，充分發揮市場這只“看不見的手”，利用市場規律來對市場行為進行調節。但是從目前的四川省農村地區小額信貸市場來看，政府機構缺少對個體小額信貸公司的保護措施，管制較多。過多的約束及要求阻礙了小額信貸企業的創新與發展，高準入門檻的設置雖有利于優質企業的發展，但同時也將部分民營小額信貸公司拒之門外，不利于市場競爭及業務的拓展。

四、國外農村小額信貸運行的經驗借鑒

（一）孟加拉鄉村銀行。1976年，穆罕默德·尤努斯等人創立了孟加拉鄉村銀行，即格萊珉銀行，并因此而獲得2006年的諾貝爾和平獎。如今的孟加拉鄉村銀行已經成為世界上規模最大、效益最好、運行最成功的小額貸款機構，被許多發展中國家模仿和借鑒。

1.運行模式。成立互助貸款小組，每5人一組，6組為一個中心，貸款小組的成員要經過鄉村銀行的審核，審核通過后方可加入小組。運用2+2+1的順序對外進行貸款，即先對小組中的其中兩個組員發放貸款，如果這兩個組員能夠按時償還貸款，再對另外兩個組員進行貸款，小組的組長最后得到貸款，并且組長還有監督組員還款的責任。采用分期付款的還款方式，整貸零還，減輕窮人的還款壓力。借款人只有還清上一筆貸款，才有資格再次借貸。成立會員中心，定期召開會議和對借款者進行培訓，建立相互監督機制。

2.主要特點。第一，所有的小組機制和運行制度都是窮人自愿的，所有成員之間互相幫助與監督；第二，作為小額信貸機構，孟加拉鄉村銀行主要服務于窮人，對低收入者進行放貸；第三，窮人只要購買3美元的股份即可成為銀行的股東，將窮人融入到銀行中去，拉近了銀行與借貸者的距離；第四，貸款利率介于傳統銀行與高利貸之間，防止富人的套貸行為；第五，銀行的資金供給者主要是政府、國際組織和銀行成員；第六，根據小組成員的表現、在銀行的儲蓄額和意愿決定對其發放的貸款額，還款方式可以自由選擇、靈活變換。

（二）印度尼西亞人民銀行鄉村信貸部。印度尼西亞人民銀行成立于1895年，距今已有100多年的歷史。從1996年起，印尼人民銀行便開始在全國建立村行，后來村行逐漸演變成小額信貸機構，并向低收入群體提供信貸服務。區別于孟加拉鄉村銀行，印度尼西亞人民銀行屬于國有的商業銀行。

1.運行模式。印尼人民銀行的組織機構有四級，即總行—分行—支行—鄉村信貸部，各司其職。為了減少運營成本、緩解借貸雙方的信息不對稱等問題，銀行的工作人員都是從當地招聘。通過返回利潤、績效工資制等形式，建立了完善的內部成員激勵機制。根據不同類型的客戶設計出不同的金融產品，因地制宜地向農戶提供信貸產品。

2.主要特點。第一，采取商業化的運營規則，自主經營、自負盈虧，在更好地為農戶提供小額信貸的同時，也收獲了可觀的商業利潤；第二，通過返還部分利息的方式，激勵借款人按時還款；第三，以客戶為中心，根據不同類型的客戶需求，設計出不同的金融產品；第四，還款方式靈活，借款人可以根據自身的情況選擇相應的還款方式，在必要的時候可以申請延期還款，能夠讓銀行及早發現存在風險的貸款。

（三）玻利維亞陽光銀行。1992年，玻利維亞陽光銀行正式宣告成立，屬于非政府部門的商業銀行，主要從事小額信貸服務。作為拉美地區小額信貸機構的領頭羊，陽光銀行將商業化的目標與高覆蓋率完美結合，成為繼孟加拉鄉村銀行和印尼人民銀行之后的小額信貸又一成功典范。

1.運行模式。成立貸款小組，小組成員之間具有連帶責任，如果其中一人違約，整個小組都不能貸款，從而建立小組內部成員之間的還款監督機制。采取動態激勵機制，前期表現良好的借款人才可以進行后續貸款，否則很有可能得不到貸款。對客戶信息進行歸檔，檔案中信用額度高的客戶更容易獲得貸款，減少了對借款人前期信用調查的成本。

2.主要特點。第一，貸款小組成員之間完善的連帶責任制，促使每個成員按時還款，減少銀行不良貸款率；第二，還款方式的選擇，取決于借款人的信用狀況、借款數額、貸款利率等，有利于銀行提前發現潛在的貸款風險。

五、優化我國農村小額信貸機制的政策建議

（一）微觀層面。

1.不斷創新信貸產品，完善金融服務。不同的群體對金融產品的需求不同，多樣化的信貸產品可以滿足不同人群的金融需求，尤其農村地區對于信貸產品的需求屬性與城市有很大區別，針對不同貸款人，設計與其需求相適應的信貸產品。并且采取多方面手段完善金融服務，如對信用良好的借款人采取優惠利率，吸納更多的借款者；建立用戶的信用檔案，及時了解貸款人信用狀況，減少貸款前的信息搜尋成本；擴大信貸抵押范圍，不斷創新信貸抵押制度，將林地、建設用地等的使用權劃入抵押范圍。我國的小額信貸機構可以借鑒孟加拉鄉村銀行等成功的經驗，采取整貸零還的方式，緩解農民的還款壓力。目前農村地區的多個信貸機構多采取這種還款方式，效果明顯。

2.拓寬小額信貸機構的融資渠道。目前我國小額信貸機構的資金主要來源于政府的財政資金和扶貧資金，資金數額遠遠不能滿足信貸機構的資金需求。融資渠道的局限，使得業務開展的難度加大，必須加強吸收農戶存款的能力；建立網上融資平臺，吸收社會閑散的資金；允許企業進行股權融資，擴充資金“蓄水池”的容量。政府要加大對小額信貸機構的資金支持力度，完善補貼制度，鼓勵社會各界對小額信貸機構進行資助，構建起小額信貸機構融資渠道網絡。

3.加強信貸風險管理，完善風險控制機制。建立客戶信用檔案，及時了解借款人信用狀況，提前發現信貸風險。對內部成員進行規范的培訓，成立考核小組，對借款人的資產總額、個人收入、道德水平等多方面進行考察，完善風險預警機制。自愿組建貸款小組，小組成員之間具有連帶責任，信貸小組的貸款利率相對于個人貸款而言較優惠。

4.加強農村地區金融知識的普及，消除信息差距。相比于城市，農村地區的居民受教育水平明顯偏低，金融知識匱乏，特別是經濟發展落后的地區，很多農戶的受教育程度都在初中及以下，對信貸知識了解甚少。針對農戶開展金融知識教育，培養農戶的金融理念。對農戶擴大信息交流，利于其抓住市場信息，從事高附加值的產業，從而增加收入，提高還款的能力，降低小額信貸機構潛在的風險。進行金融知識的教育，有利于提高農戶對金融產品的認知度，減小借貸雙方的信息不對稱，使借款者作出理智的選擇。

（二）中觀層面。

1.加強普惠金融基礎設施建設。農村地區一直處在傳統金融領域服務的邊緣，加上電子設施普及面小、互聯網覆蓋率低，導致信息的嚴重不對稱，加大了金融機構對其提供金融服務的難度。國家應該加強金融服務網點的建設，擴大網絡服務的覆蓋范圍。利用金融便利店、自助銀行等新型金融網點，滿足農民的金融服務需求。

2.進行利率市場化改革。目前世界上大多數國家已經放松了對利率的管制，由貸款機構根據各項因素來決定利率水平。孟加拉鄉村銀行的成功表明，農民可以承受高于傳統銀行的貸款利率。進行利率市場化，把利率定價權交由市場與農民自身決定。同時由于利率市場化出現的高利率，可以引進競爭機制，多家信貸機構進行競爭，不僅使農民借貸的選擇多樣化，更加有利于篩選出優質的、適應市場發展的信貸機構。

（三）宏觀層面。

1.放寬小額信貸機構的市場準入標準。我國農村地區信貸需求遠遠大于信貸供給，現在的小額信貸機構很難滿足“三農”的信貸需求。目前政府機構在我國小額信貸體系中占主體地位，民營企業數量較少，規模較小，不能體現普惠金融服務大眾的特點。適當降低市場準入門檻，例如降低信貸機構的申請條件、鼓勵個體戶上升為企業、簡化登記程序等，可以鼓勵更多的民營機構進入小額信貸體系，增加信貸機構的數量，促進良性競爭。

2.加強普惠金融法律體系，構建多層次的普惠金融體系。有效而有責任的信貸服務依賴于一個運行良好的司法體系，要求司法體系能夠及時而不受政府干預地提供公正客觀的判決。一個良好的法律體系可以為小額信貸提供堅實的后盾，從2005年以來，我國出臺了一系列涉及普惠金融的政策與規章制度，但是并沒有上升到法律的層次。我國需要制定一套完整的普惠金融法律體系，例如《民間小額信貸機構借貸法》等，讓法律規范市場運行秩序，為小額信貸市場的發展保駕護航。

3.加強信用體系建設。信用的缺失一直是金融領域棘手的問題，信用體系的不健全使小額信貸機構對農村地區的信貸服務望而卻步，影響農村信貸市場的發展。只有建立健全完善誠信體系，才能穩固信貸交易鏈，維護市場的正常運行。應加快農村地區信用體系建設，建立農戶信用檔案，并對其進行及時的更新和管理。促進信息的公開透明，創建誠信的農村信貸市場。對農戶進行誠信知識教育，增強農民的誠信意識，對不誠信的借款人實施一定的懲罰措施。

4.減少政府的干預。政府過多干預將會阻礙市場經濟的發展，這是改革開放以來我國社會主義市場經濟實踐得出的結論。在農村的小額信貸體系中，政府應充當好“看守人”的角色，為市場的發展提供良好的經濟環境，充分發揮“看不見的手”的作用。良好的小額信貸體系應該是政府引導與市場發揮決定性作用相結合，讓政府與市場兩只輪子拉動小額信貸發展。

參考文獻

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（作者單位：安徽財經大學金融學院）

責任編輯：凌玉