基于耕地赤字/盈余測算的耕地保護補償研究
——以山東省為例

李全新，張懷志

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

基于耕地赤字/盈余測算的耕地保護補償研究
——以山東省為例

李全新，張懷志

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

以耕地需求量的影響因素為切入點，建立了耕地赤字/盈余的計算方法和耕地保護補償的測算方法。以山東省為例，通過測算山東省各個市域的耕地赤字/盈余量，確定耕地保護的支付補償地區和接受補償地區。結合山東省耕地資源的生態價值和社會價值，計算出山東省耕地保護的補償標準為103.53×104元/hm2，測算方法的建立與補償標準的計算為建立科學有效的耕地保護機制提供了重要依據。

耕地保護；補償；山東省

耕地是維護國家糧食安全的重要保障。隨著工業化、城鎮化進程的不斷推進，耕地面積銳減，根據已有的統計資料，1997—2008年建設占用耕地高達232.24×104hm2，尤其是在2004—2008 年期間建設占用耕地數量是當年耕地減少總量的80%左右，耕地面積的不斷減少對國家糧食安全造成威脅。本文以山東省為例，分析了影響地區耕地需求量的因素，通過測算山東省各個市域的耕地需求量、耕地赤字/盈余量，為確立地區耕地保護的接受補償地區和支付補償地區提供依據。

1 耕地需求量的影響因素

耕地需求量即為耕地最低保有量，根據張效軍、歐名豪等[1]的研究，“耕地最低保有量是基于統一的人均糧食消費水平和糧食自給率，各個地區依據自身的耕地綜合生產能力所需要的最低耕地面積。”其主要的影響因素包括：糧食單產、糧食自給率、人均糧食消費量和常住人口數。

2 研究方法

2.1 耕地面積標準化折算系數測算方法

因各區域耕地的綜合生產能力不同，需要對耕地面積進行標準化折算。為了公平比較，在本研究中，采用山東省耕地標準面積糧食年度單產，作為山東省統一標準化耕地糧食年度單產，各個地級市耕地標準面積糧食年度單產與山東省耕地標準面積糧食年度單產的比值，即為各個地級市耕地面積標準化折算系數。公式如式(1)～(3)：

x年山東省耕地標準面積糧食單產= x年山東省耕地實際糧食單產×x年山東省復種指數×x年山東省糧作比。

(1)

式(1)中，糧作比即為糧食播種面積占農作物播種面積的比重。

x年h市耕地標準面積糧食單產= x年h市耕地實際糧食單產×x年h市復種指數×x年y市糧作比

(2)

x年h市耕地面積標準化折算系數= x年h市耕地標準面積糧食單產/ x年山東省耕地標準面積糧食單產

(3)

2.2 耕地赤字/盈余量核算方法

基于可持續發展需要，各區域都必須保有一定面積的耕地。耕地需求量用SR表示，耕地存量用SS表示，耕地盈余赤字的計算公式為式(4)：

△S = SS-SR

(4)

式(4)中，△S 表示研究區耕地盈余/赤字量，如果△S<0，則表明該區域糧食安全責任不能實現，屬于耕地保護的支付補償區域；如果△S>0，則表明該區域承擔了較多的糧食安全責任，屬于耕地保護的受償區域。

x年h市糧食需求量=x年y市常住人口數×x年h市人均糧食消費量×x年h市糧食自給率

(5)

SR=x年h市耕地需求量=x年h市糧食需求量/x年h市耕地標準面積糧食單產

(6)

△S =x年h市耕地赤字/盈余量= x年y市耕地存量-x年h市耕地需求量

(7)

x年h市耕地標準面積赤字/盈余量= x年h市耕地赤字/盈余量×x年h市耕地面積標準化折算系數

(8)

2.3 耕地保護補償標準的測算方法

國內外對耕地保護補償的研究多集中于耕地保護的外部性、耕地資源的價值和效益等方面[2-4]。其中，耕地資源綜合價值作為實施耕地保護與補償決策的前提，具有很強的說服力[5-6]。根據眾多學者的研究，耕地資源價值分為經濟價值、生態價值和社會價值[7-8]。由于耕地盈余區已經獲得了耕地資源的經濟價值。因此，耕地盈余區作為耕地保護的支付補償地區，其支付補償標準的制定將依據耕地資源的生態價值和社會價值。

2.3.1 耕地資源生態價值測算方法 耕地資源的生態價值測算采用當量因子法，借助于謝高地[9-10]等研究成果，公式如式(9)：

V1=(Ea×f×j)/r

(9)

式(9)中，Ea表示 1 單位生物當量因子的價值量(元/hm2)；f 為單位耕地面積生物當量因子6.91，j 為耕地復種指數修正值，即評估地區耕地復種指數與全國耕地復種指數的比值；r 為還原利率，采用2013年末一年期銀行定期存款利率3.25%；V1為耕地資源生態價值。Ea的計算根據謝高地[9-10]等研究成果，確定1 生態服務價值當量因子的經濟價值等于當年全國平均糧食單產市場價值的 1/7，并參考牛海鵬[11-12]等人關于耕地生態效益價值測算公式進行計算：

(10)

式(10)中，i為糧食作物類型；mi為i種糧食播種面積；pi為 i種糧食作物平均價格；qi為i種糧食作物面積單產；M為n種糧食作物播種總面積；n為糧食作物種類數。

2.3.2 耕地資源社會價值測算方法 目前，耕地資源社會價值還缺乏一個較為完善的評估體系，現有文獻大多將社會價值概括為 社會穩定價值和社會保障價值。其中，社會穩定價值為國家因占用耕地收取的費用與保護耕地支出的費用之和。社會保障價值主要包括基本生活保障價值、養老保障價值和就業保障價值。公式如表1所示。

表1 耕地資源社會價值測算方法

3 研究區域概況

山東省是中國經濟最發達的省份之一，有2個副省級市、15個地級市。總面積15.8萬km2。其中，農用地占土地總面積的73.61%。2014年，山東省實現生產總值(GDP)59 426.6億元，人均生產總值60 879元。山東農業歷史悠久，耕地率屬全國最高省份，是中國的農業大省，農業增加值長期穩居中國各省第一位。農業增加值2 799.3億元；糧食總產量 4 596.6萬t。

4 實證分析

4.1 山東省各個市域耕地面積標準化折算系數

根據式(1)～(3)，得出山東省各個市域耕地面積標準化折算系數。如表2所示，耕地面積標準化折算系數最大的為濟南市，該值為1.25；最小的為東營市，該值為0.55。

表2 山東省各個市域耕地面積標準化折算系數(2013年)

4.2 山東省各個市域耕地面積赤字/盈余量

根據式(4)～(8)，按照人均糧食年消費量450kg，計算得出山東省各個市域耕地面積赤字/盈余量(表3)。在山東省17個市域中，處于耕地盈余狀態的有8個，是耕地保護的受償主體，其中，耕地標準面積盈余量最大的為德州市，該值為625.962×103hm2。處于耕地赤字狀態的有9個市域，是耕地保護的支付補償主體，其中，耕地標準面積赤字量最大的為煙臺市，該值為-173.005×103hm2。山東省耕地盈余的各市域耕地標準面積盈余量之和為1 728.302×103hm2，大于耕地赤字的各市域耕地標準面積赤字量-725.386×103hm2，凈盈余量為1 002.916×103hm2。

表3 山東省各個市域耕地赤字/盈余量(2013年)

4.3 山東省耕地保護補償標準的確定

4.3.1 山東省耕地資源生態價值的測算結果 2013年，山東省主要農作物產出情況如表4所示，山東省和全國的耕地復種指數分別為1.44、1.22，則耕地復種指數修正值j為1.18。根據式(9)、(10)可得出山東省耕地資源的生態價值為55.45×104元/hm2。

表4 山東省主要農作物產出情況(2013年)

4.3.2 山東省耕地資源社會價值的測算結果 (1)社會穩定價值測算結果。①根據《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實施細則》可知，山東省耕地占用稅Z1為22.5×104元/hm2。根據國土資源部《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》，按照加權平均法可計算得出山東省新增建設用地有償使用費Z2為27.87×104元/hm2。根據山東省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法可得出，山東省耕地開墾費的平均值Z3為15.9×104元/hm2。綜上可得山東省占用耕地收取的費用Z為66.27×104元/hm2。②因缺乏山東省保護耕地的支出費用相關數據，本研究以劉向華對河南省的相關研究數據代替[13]，其中災毀耕地復墾費C1為5.08×104元/hm2、水土保持補償費和流失防治費C2為1×104元/hm2。綜上可得山東省保護耕地的支出費用C為6.08×104元/hm2，則山東省耕地資源的社會穩定價值VW為72.35×104元/hm2。

(2)社會保障價值測算結果。①2013年，山東省農村人口的人均耕地面積為0.17hm2/人，農村最低生活保障金為1 800元/(年·人)，根據表1的公式可得出山東省耕地資源的基本生活保障價值S為32.58×104元/hm2。②2013年，山東省城鎮居民人均可支配收入為28 264元，農民家庭人均純收入為10 620元，全國參加城鎮職工基本養老保險人數為32 218萬人，養老保險基金支出18 470億元，城鎮居民獲得的社會養老保險金為5 732.82元/人，根據表1公式可得出政府提供給農民的社會養老金為2 154.07元/人，進一步可得出山東省耕地資源的養老保障價值Y為38.99×104元/hm2。③人均年培訓費的計算參考任綱的計算方法，A=1 262元/年。2013 年財政部公布的 20年期長期國債利率為4.32%，則山東省人均培訓費用為13 053.4元/人，根據表1公式可得出山東省耕地資源的就業保障價值L為7.68×104元/hm2。綜上可得山東省耕地資源的社會保障價值為79.25×104元/hm2,則山東省耕地資源的社會價值為151.6×104元/hm2。

4.3.3 山東省耕地保護補償標準及額度的確定 山東省耕地資源生態價值和社會價值之和為207.05×104元/hm2，由于耕地盈余區域也享用到了耕地資源的生態效益和社會效益，獲得了一定的耕地資源的生態價值和社會價值，因此，本研究將耕地赤字區域對耕地盈余區域的補償定為耕地資源生態價值和社會價值的1/2，為103.53×104元/hm2。耕地赤字的各個市域根據各自的耕地標準面積赤字量及耕地保護補償標準上交補償資金，支付的補償額度最大的為煙臺市：而耕地盈余的各個市域要根據自身的耕地標準面積占整個盈余面積的百分比接受補償，接受的補償額度最大的為德州市(表5)。

表5 山東省各個市域支付/接受補償額度

5 結論與討論

5.1 結論

(1)2013年山東省耕地赤字的市域有9個，耕地標準面積赤字量之和為-725.386×103元/hm2，是耕地保護的支付補償主體。處于耕地盈余狀態的市域有8個，耕地標準面積盈余量之和為1 728.302×103元/hm2，是耕地保護的接受補償主體。在山東省境內，耕地赤字的各市域將耕地保護的任務轉移給了耕地盈余的各市域。(2)山東省的耕地資源具有非常重要的生態價值和社會價值，兩者之和為207.05×104元/hm2。以該值為依據，確立耕地保護的補償標準，具有客觀公正性。補償標準為耕地資源生態價值和社會價值的1/2，即103.53×104元/hm2。若能實施補償，耕地赤字的各個市域將上交補償資金750.992×109元。

5.2 討論

(1)本研究結果為山東省建立科學有效的耕地保護機制提供了參考。由于耕地資源的生態價值和社會價值評估較為復雜，且受目前計量手段的限制，尚不能對有些價值做出精確的評估。以后應注重研究建立統一標準化的耕地資源價值評估體系，特別是耕地資源的一些非市場價值評估。(2)地方政府可以逐級建立耕地保護補償基金委，專門負責核實計算各個市域、縣域的耕地保護任務，靈活地確定耕地保護補償標準。◇

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(責任編輯 李婷婷)

Protecting Arable Land Compensation Based on Cultivated Land Deficit/Surplus Measure—Taking Shandong Province As an Example

LI Quan-xin，ZHANG Huai-zhi

(Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China)

Take the influencing factors of cultivated land demand as the breakthrough point，we set up the calculation method of deficit/surplus amount of cultivated land and the measure of compensation on cultivated land protection.Taking Shandong province as an example，we established pay compensation areas and accept compensation areas of cultivated land protection by measuring cultivated land deficit/surplus amount of each city in Shandong province.Combining with the ecological value and social value of cultivated land resources in Shandong province，the establishing compensation standard of cultivated land protection was 103.53×104yuan/hm2.The establishment of the measure and the calculation of compensation standard could provide important basis to establish scientific and effective mechanism of cultivated land protection.

cultivated land protection；compensation；Shandong province

李全新(1966— )，男，博士，副研究員，研究方向：農業資源利用與管理、區域經濟。

張懷志(1968— ) ，男，博士，副研究員，研究方向：土壤學、農業信息技術。