廣東南海：探路基層治理重構

李振

“時間越長，我們積累的數(shù)據(jù)越多，分析片區(qū)的矛盾越準。往往在問題發(fā)生之前，我們就可以通過大數(shù)據(jù)分析研判出某個階段會產(chǎn)生哪些群眾集中關注的問題，我們就提前介入去做工作，解決這些問題”

這幾年，廣東省佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)江北社區(qū)的管理者們經(jīng)歷了不小的考驗。

隨著廣州 “東拓”及“廣佛同城”進程加快，這個原本處于城市遠郊、三鄉(xiāng)交錯之地，迅速發(fā)展成為都市中心圈的新社區(qū)。隨之而來的，是社區(qū)內迅速增加的新面孔——除了以前的村民，這里匯聚了來自世界上80多個國家和地區(qū)的近400人，因而被戲稱為“聯(lián)合國社區(qū)”。

如今，江北社區(qū)戶籍常住人口7232人，非戶籍常住人口10084人，實際上還有大量的“廣佛候鳥”在社區(qū)內居住。復雜的人口結構和巨大的文化差異，給社區(qū)工作人員帶來了數(shù)不清的難題。

大量涌入的外來人口打破了原有的基層治理結構，江北社區(qū)只是一個縮影。甚至，這也不單是南海的問題——整個珠三角地區(qū)乃至于全國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，都面臨著同樣的考題。

究竟該如何構建與新形勢相適應的基層治理新秩序？

2014年7月1日，作為省委書記胡春華點題、南海區(qū)先行先試的一項重要工作，鎮(zhèn)（街道）領導干部駐點普遍直接聯(lián)系群眾（以下簡稱“駐點聯(lián)系”）制度試點工作在廣東南海悄然啟動。

老方法適應不了新情況

“時代地產(chǎn)在泌沖社區(qū)的新商住項目建成后，將取代有8000多住戶的中海金沙灣成為江北轄區(qū)內最大的樓盤。若全部住滿，社區(qū)常住人口少說也得再增加兩萬人。”江北社區(qū)黨委書記何漢忠告訴《瞭望東方周刊》。

對于僅有42名工作人員的社區(qū)居委會來說，這個人口增量讓他們壓力巨大。

“傳統(tǒng)方法已經(jīng)適應不了新情況了。”佛山市委常委、南海區(qū)委書記黃志豪對《瞭望東方周刊》表示。

而在城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結構升級、“粵港澳大灣區(qū)”一體化進程交錯推進的情況下，南海的“新情況”，尤為復雜。

南海的城鎮(zhèn)化，除了農民進城之外，還因其作為廣佛都市圈新興的核心區(qū)吸引了大量外來人口。近幾年來，南海常住人口增長迅速，目前已接近300萬人，而實際管理人口超過400萬人，其中包括約100萬在南海買房居住的廣州人。

南海產(chǎn)業(yè)結構的變化，也在推動本地的社會結構發(fā)生新變化。

“過去南海以實體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟為主，制造業(yè)發(fā)達，吸引的人才、企業(yè)層次有限。”黃志豪說，“未來南海要建設成國際科技產(chǎn)業(yè)中心，對接全球創(chuàng)新資源，將會有更多高端創(chuàng)新人才來到南海。”

新情況之下，舊的治理方式日益顯現(xiàn)出自身的局限。

2011年，南海曾啟動農村綜合體制改革，以“政經(jīng)分離”為突破口，嘗試將經(jīng)濟職能從基層黨組織里剝離出來，讓自治組織和經(jīng)濟組織的功能各歸其位、各司其職。“在政經(jīng)分離后，沒有了經(jīng)濟職能的基層黨組織，如何體現(xiàn)話語權與核心領導地位？”南海區(qū)委組織部副部長徐覓潯對《瞭望東方周刊》說。在她看來，深化改革是遲早的事。

如今，南海又迎來了一個新變革——2017年全國兩會上，“粵港澳大灣區(qū)”的一體化戰(zhàn)略被寫入政府工作報告。

地處“粵港澳大灣區(qū)”要地的南海，在未來5～10年內，其以公路、高速為主的交通網(wǎng)絡將升級到軌道交通時代。這不僅會影響南海城市架構的變化，也將加速人口流動的速度，導致人口結構的新變化。

“只有構建行之有效的基層治理新秩序，才能為南海的轉型升級提供動力支撐。”黃志豪說。

只是加強聯(lián)系還不夠

“以往政府做了不少工作，群眾并不一定買賬，究其原因，可能是沒有真正滿足群眾的實際需求。”黃志豪說。

2014年，在南海區(qū)的群眾路線教育實踐活動專題民主生活會上，幾乎所有干部都提出了一個共同的問題：干部下基層少，接觸基層不夠，接地氣不夠。

由此帶來的問題是：無法完整準確地對社情民意分析研判，對到底哪些是基層群眾的真實訴求把握并不精準。

而如何對民意做出及時回應，則是更重要的問題。在外來人口規(guī)模龐大，人口結構變化迅速的南海，這并不是一件容易的事。

2014年，南海先后到上海、山東和鄰區(qū)順德等地“取經(jīng)”。這些地方也都面臨過基層治理問題，并進行過一些改革探索。在“取經(jīng)”的過程中，南海的干部們逐漸摸清了一些關鍵問題，“除了加強黨群聯(lián)系，還得有足夠的能力迅速解決問題。但如何才能迅速解決問題？特別是，誰能迅速解決問題呢？就是基層黨員干部，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”。

2014年5月24日，中共中央政治局委員、廣東省委書記胡春華在參加南海區(qū)黨政領導班子群眾路線教育實踐活動專題民主生活會時提出，基層治理要堅持以黨組織為核心，在鎮(zhèn)街領導干部聯(lián)系群眾這方面開展試點。也就是鎮(zhèn)街班子成員每人牽頭組織一支團隊，掛鉤一兩個村居，每周定期用一個半天到村（社區(qū)）辦公，去了解情況，現(xiàn)場解決一部分，“接單”一部分，解釋一部分，把工作真正做實，作為黨的群眾路線教育實踐活動鎮(zhèn)街一級下一步的重點，也作為黨保持與群眾聯(lián)系的重要舉措。

南海“駐點聯(lián)系”制度的雛形由此形成。

靠什么贏得了群眾的信任

現(xiàn)在，在南海，說起“駐點聯(lián)系”或“直聯(lián)”，沒人不知道。

“從群眾中來，到群眾中去。在新問題面前，群眾路線依然是我們解決現(xiàn)實問題的法寶。”黃志豪說。

在試點的前3個月，“駐點聯(lián)系”制度推進并不順利。

一位基層干部曾大吐苦水：“不知道駐點聯(lián)系究竟要做些什么，找不到話題跟群眾聊。”

這一度成為橫亙在干群關系中的最大障礙。

南海一開始也是“摸著石頭過河”，只是想先“一竿子插到底”，讓駐點干部進村，再根據(jù)各鎮(zhèn)（街）實際情況一步一步摸索著來。

實際上，駐點聯(lián)系的目的是密切黨群聯(lián)系，增進黨群感情，那么首先要跟群眾溝通感情;但如果不解決群眾的實際問題，感情又無從建立。這似乎又變成一個“雞生蛋”還是“蛋生雞”的問題。

“先幫群眾切實地解決一些熱點難點問題。當然，這要花費特別多的時間和精力，一段時間以后，我們贏得了群眾的信任。”徐覓潯告訴本刊記者。

修建于1994年的某小區(qū)，由于水表老化，嚴重影響了住戶的生活，因涉及不同管理部門，問題反映多年仍未得到解決，許多住戶因此搬走。

了解到這一情況后，駐點團隊現(xiàn)場辦公，協(xié)調相關各級部門，不但加快了進度，還解決了更換水表的100萬元費用。

100多名黨員的社區(qū)，1500多名黨員志愿者

面對廣大人民群眾，僅靠干部隊伍，還遠遠不夠。

因此，除了干部隊伍，南海還把各級黨代表、“三官一師”（法官、檢察官、警官、律師），以及一些黨員志愿者等各種力量都整合起來。

南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)瀝雄社區(qū)有超過一半以上的青年黨員，其中不乏律師、醫(yī)生、教師等專業(yè)青年，而社區(qū)內多以雙職工為主，工作讓他們無暇顧及社區(qū)黨建活動。

一位青年黨員曾向瀝雄社區(qū)黨委書記謝彩華提問：“同樣是做一個小時志愿服務，叫醫(yī)生掃大街貢獻大還是義診貢獻大？”

“學雷鋒、掃大街一類的黨建活動已很難打動他們。”在謝彩華看來，“如何建設一個發(fā)揮他們特長的平臺變得越發(fā)重要。”

作為全國首個基層黨群建設創(chuàng)新綜合體，瀝雄社區(qū)孕育的“七一空間”是一個特殊的嘗試：通過借鑒NGO組織的操作經(jīng)驗，培育黨員志愿者、義工和社團領袖，為每位黨員找到了專業(yè)化舞臺;“七一空間”開放時間定為星期一至星期日的早9點至晚9點，為居民參與社區(qū)活動提供了時間上的便利。

利用社群化管理方式，針對黨員志愿者不同的興趣和職業(yè)，“七一空間”以興趣和職業(yè)為驅動，幫他們找到了發(fā)揮最大價值的舞臺：醫(yī)務工作者可以利用節(jié)假日在社區(qū)義診，而不必去掃大街;教職工和退休老黨員輪流利用空余時間參與到“430課堂”，解決雙職工家庭小孩放學后誰接誰帶的大問題;園藝愛好者加入“紅色園丁”服務隊，把種植的愛心蔬菜、瓜果免費送到社區(qū)貧困群眾家中。

在沒有任何激勵機制下，一個僅有一百多個黨員的社區(qū)，登記在冊的黨員志愿者超過1500名。

“凡是在瀝雄社區(qū)能夠找到舞臺的，無一例外都會變?yōu)橹驹刚咴偕α俊！敝x彩華告訴本刊記者，“大家在乎更多的是滿足感和成就感。”

南海的“駐點聯(lián)系”不是簡單的為聯(lián)而聯(lián)，而是增進黨群感情，真正能夠實現(xiàn)基層黨組織與群眾的“供需對接”——群眾解決了問題，干部獲得了滿足——直聯(lián)成了推動工作的平臺和有力抓手。

主動出擊、提前介入

隨著“駐點聯(lián)系”制度的逐步推進，制度的建立和運轉不再是問題，如何將有效的資源更好地發(fā)揮作用，成為新的問題。這也是2017年南海的工作重點，即資源利用的提質增效。

“增效工作主要集中在幾個方面：一是要提高黨在農村基層覆蓋率，二是要提高入戶質量，包括覆蓋到非戶籍人口，以及各類社會組織;三是民意綜合分析研判和推動普遍性問題制度化。”黃志豪說。

簡單來說，即是提高覆蓋程度，并提高滿足民意的精準度。

對于第一個問題，江北社區(qū)有系統(tǒng)化的探索。其駐點團隊抓住居民全部“棲息”在13個住宅小區(qū)的這一特點，與物業(yè)管理公司“手拉手”，開展了“黨建+直聯(lián)+網(wǎng)格化”綜合治理模式探索：將直聯(lián)工作納入網(wǎng)格，在各物業(yè)小區(qū)掛牌成立黨小組、黨員志愿服務分隊、黨群聯(lián)系點，將基層治理網(wǎng)格化、全覆蓋。

而對于第二個問題，實際上，通過一段時間的試點，駐點干部通過梳理，已經(jīng)可以對群眾關注的問題產(chǎn)生預判。

“時間越長，我們積累的數(shù)據(jù)越多，分析片區(qū)的矛盾越準。往往在問題發(fā)生之前，我們就可以通過大數(shù)據(jù)分析研判出某個階段會產(chǎn)生哪些群眾集中關注的問題，我們就提前介入去做工作，解決這些問題。”黃志豪說。

以獅山鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)為例，其外來務工子女特別多，每年3月起非戶籍人口子女就要報名上學，一直持續(xù)到9月。這個時間段也是該區(qū)域信訪量大幅提高的“波峰”。

為此，2016年，獅山鎮(zhèn)就“非戶籍人口子女入學”開展了主題駐點聯(lián)系，并提前組織駐點干部和團隊到教育局進行統(tǒng)一培訓，確保能及時將相關的教育政策及信息如積分入學、該區(qū)學校數(shù)量、教師資源、政府擴建學校、具體增加名額等入戶告知群眾。

效果立竿見影，獅山鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)當年未出現(xiàn)過一起上訪事件。

而2015年1月～12月，南海全區(qū)進京、到省上訪量分別同比下降了43%和29%。

“經(jīng)過綜合信息分析研判，做到主動出擊和提前介入，許多問題得以在基層化解。問題解決不了就上報到區(qū)級，區(qū)級常委召開班子聯(lián)席會議，該是哪個部門解決就派給誰;區(qū)級解決不了的問題再上報市級、省級。”在黃志豪看來，政府職能管理下沉、管理前置的機制正發(fā)揮出積極的作用。