試論水上交通秩序維護管理模式的探討

章伯華

摘 要：隨著社會經濟發展和城市化進程的推進，杭州市域面積日益擴大，城市東擴，旅游西進，市政建設、交通工程、電力設施、航道疏浚、橋梁養護等水上建設項目和全國龍舟大賽等水上大型群眾活動越來越多，這些工程及活動的實施對航道設施、船舶航行影響較大，在一定程度上會造成安全事故。因此，如何做好涉水工程的水上交通秩序安全維護管理，保障涉航工程建設的順利進行、確保船舶航行安全、落實企業安全責任主體，是擺在我們面前刻不容緩需要研究的課題。

關鍵詞：水上交通 交通秩序維護 管理模式

中圖分類號：TN0-4 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）04（a）-0212-02

1 目前采取的交通秩序維護管理模式

1.1 在建工程交通維護管理

根據行政審批流程，涉水工程建設單位（或施工單位）應到工程所在地的港航部門進行臨跨河審批（前置條件），再憑審批材料及上級部門的批文或立項文件、施工設計圖紙、施工組織方案、施工應急預案、通航安全評估報告（必要時）等資料，到海事管理機構進行水上水下施工許可，申請施工水域航行通告發布。同時，依據《杭州市水上交通管理條例》第十四條“在航道上進行測量、挖泥、打撈、鉆探、打樁、測流、爆破、采砂（石）等水上、水下作業的，必須經水上交通管理機構審核同意。跨河、沿河工程施工需臨時斷航、礙航的，應事先征得水上交通管理機構同意，并采取相應的措施，斷航、礙航期間，水上交通秩序由水上交通管理機構維持，維持經費由建設單位承擔”規定，港航海事部門與施工單位或建設單位簽訂在建工程水上交通秩序維護委托管理協議，組織招聘交通維護點人員，落實施工水域交通秩序維護工作，施工單位或建設單位根據交通管理周期支付一定的維護費用。在實際操作中，港航海事部門根據涉水工程施工工期、組織方案和對船舶通航安全的影響實行不同的維護方式：一是不設維護點，但加強施工水域巡航；二是設立固定維護點維護。這一管理模式，水上交通維護管理方案（交通組織方案）的制定與實施都由港航海事部門負責，實施的是全過程的保姆式管理。

1.2 一級危險品船舶運輸、笨重長大件運輸護航管理。

一級危險品船舶、笨重長大件運輸護航一般為單航次護航行為，護航依據是《杭州市水上交通安全管理規定》第十一條第（七）款“船舶拖帶浮動設施、大型物體、裝運一級危險品以及拖帶排筏進出杭州三里洋至三堡船閘航段，應事先向當地水上交通管理機構申請護航，為護航而發生的費用由申請者承擔”的規定。由承運單位向海事管理機構提出申請，海事部門派海巡艇護航。由此可見特種船舶載運物品的護航是由法律依據的。

2 目前交通秩序維護管理模式存在的弊端

海事管理機構一般具有水上安全管理的專業性，因此目前推行的由海事管理機構負責實施的交通維護模式對于確保施工水域安全、船舶航行安全具有一定的優勢。但是該模式也存在很多弊端，涉及到很多法律問題。

2.1 安全責任主體錯位

一是保證施工水域施工安全、船舶航行安全的責任主體是工程建設單位或施工單位，而非海事監管機構。港航海事部門既是施工水域的水上維護及一級危險品護航的實施者，又是水上安全的監督者，與現行的安全管理責任制度極不相襯；二是目前海事管理部門為實施水上交通維護招聘的臨時工多數為企業退休或航運企業內退人員，一般年齡偏大，從事的又是涉水安全管理工作，聘用人員自身的安全問題非常突出，如發生意外，港航海事部門作為用人單位須承擔主體責任，很有可能會承擔相應經濟賠償責任；三是臨時招聘人員管理問題。每名招聘的人員存在著工作責任性問題，如因疏忽或過失造成施工企業損失或船舶在施工水域發生事故，海事管理部門必定會被連帶追責并承擔責任。

2.2 交通維護用工問題

目前港航海事部門因交通維護需要，一般向涉水行業招收臨時工，一般為航運企業退休或內退的職工，這些人員一般具有水上資歷或船舶駕駛技能，對從事水上交通維護工作是有益的。但港航海事部門存在招聘難的問題，一是從年齡上說，需要相對年輕，一般控制在65周歲以下且身體健康；二是從技能上被招聘人員需具有水上資歷或船舶駕駛技能，因此這批人員目前成為稀缺人才資源。況且財政額定的協管員勞動報酬（工資）偏低，現在生活水平高，一般人員不愿意接受招聘，存在招聘難的問題。

2.3 收費問題

盡管交通維護費、一級危險品船舶護航費在地方法規上進行了明確，兩項收費均有法律依據，但沒有具體的價格，一般通過海事部門與建設單位或施工單位協商確定，未按規定得到省級價格、財政部門審批同意，有一定的社會反響。

3 兄弟港航海事部門和交警部門的管理模式值得借鑒

3.1 兄弟港航海事部門管理模式

據了解，浙江省的湖州、嘉興港航海事部門在一般的涉水交通維護上，不直接參與到具體的現場維護工作中、也不收取交通維護費用，只是履行港航海事的安全監督職能，在涉及封航、禁航時海事部門參與現場管理、但不收取任何費用。

3.2 交警部門管理模式

不直接參與施工作業區域的交通維護工作，只加強施工區域外圍交通的疏導工作，保障道路暢通。對道路施工方案和道路施工區域內的交通組織方案要求由有資質的單位制定，經相關專家組織論證通過，交警部門審核才能實施。具體施工區域交通秩序由建設單位（施工單位）負責，也可以委托第三方參與實施；施工區域外圍交通疏導人員由交警委托勞務派遣公司簽訂合同，費用由財政保障。

4 水上交通維護方式改革的必要性和建議

根據《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規定》的相關規定，施工水域內的安全責任主體是施工單位，海事管理機構雖有確保涉水工程施工水域的安全監管責任，但它不是施工水域安全維護的實施者。因此建議對現有維護模式進行改革，具體思路如下。

4.1 落實建設及施工單位的安全責任主體

根據法律法規要求，借鑒湖州、嘉興的港航海事部門和交警部門的管理模式，由施工建設方自行負責施工水域交通秩序維護，港航海事部門不參與活動水域的現場秩序管理和維護。

（1）建設單位（或施工單位）職責。一是委托有資質的單位制定水上水下施工方案和水上水下施工區域內的交通組織方案（方案可在通航安全評估報告中體現），經海事部門組織相關專家組織論證通過，辦理水上水下活動許可；二是招聘具有水上資歷或船舶駕駛技能的船員，落實相應船艇，維護施工審批中劃定施工區域、范圍內的交通秩序。

對于航運管理工作而言，落實建設單位的責任，不但有助于加強航運管理工作，同時還能夠解決航運管理過程中職責不清的問題，使海事部門能夠根據航運管理的實際需要界定管理責任，提高海事部門的管理質量和管理效率，滿足航運管理需要。

（2）海事部門職責。一是建立涉水工程施工作業或活動現場監督檢查制度，依法檢查有關建設單位和施工單位所屬船舶、設施、人員水上通航安全作業條件和采取的通航安全保障措施落實情況的職責，加強施工水域的監管；二是做好施工水域的船舶交通流量控制和外圍的交通疏導管理工作；三是對于采取封航、禁航措施的水上水下活動，由海事部門負責交通管制工作，必要時招聘人員實施遠端控制，并建議將這些招聘人員列入財政預算。

海事部門作為航運管理的主要部門，應對自身職責有較為清醒的認識，不但要根據管理制度強化管理職能，同時還要在具體的細節管理中，突出對航運的關注，對于突發事件采取應急預案管理，對于常規事件則應按照現行的管理制度予以管轄。

4.2 引入專業的水上交通秩序維護單位（第三方），實施水上交通秩序維護

如施工單位或建設單位無法解決交通維護人員和現場維護船艇的，可委托專業水上交通秩序維護單位，即實行第三方管理。第三方管理單位須具有《港口經營許可證》或《水路運輸許可證》等相關水上資質，交通秩序維護人員應具有水上資歷或船舶駕駛技能，現場維護船艇須適航。

雖然海事部門具有水上航運管轄權，但是考慮到具體水上交通秩序管理的專業性，積極引入專業的水上交通秩序維護單位，給予第三方以有效的管理權限，并加強對第三方的監管，是提高航運管理專業性和管理效果的關鍵措施。

4.3 一級危險品船舶、笨重長大件運輸護航

建議由具有水路運輸資格的企業實施。根據《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監督管理規定》第七條第二款“載運危險貨物的船舶通過狹窄或者擁擠的航道、航路，或者在氣候、風浪比較惡劣的條件下航行、停泊、作業，應當加強了望，謹慎操作，采取相應的安全、防污措施。必要時，還應當落實輔助船舶待命防護等應急預防措施，或者向海事管理機構請求導航或者護航。”之規定，其中的應當落實輔助船待命防護等應急措施可由有資質的第三方承擔。

對于特殊種類的貨物運輸，不但要符合相關的航運管理規定，同時還要加強運輸船舶的監管，使航運船舶能夠在允許承載的范圍內運輸，避免超限船舶違規航行，對于存在超限違規航運的船舶，要嚴格打擊和處罰，切實維護航運安全。

綜合上述，打破現行的港航海事部門的保姆式管理，落實建設及施工單位的在施工水域內的安全責任主體，引入第三方管理水上水下活動水域的水上交通秩序的方式是必要且可行的，也是港航海事部門正確履職的需要。

參考文獻

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