財政資金支持農民專業合作社績效評價標準的思考

陳祥云

摘 要：評價標準是開展績效評價的基礎和標尺，直接關系到評價結果的合理性和科學性。基于此，必須主要解決財政資金支持農民專業合作社績效評價標準界定及內涵問題，為評價方法、指標設置及選擇提供理論與實踐依據。首先論述績效評價標準的定位及如何確定，然后討論財政資金支持農民專業合作社中各方的需求，指出財政資金支持農民專業合作社績效評價標準的確定應充分考慮各利益相關者的需求，在此基礎上，提出了如何構建財政資金支持農民專業合作社績效評價標準。

關鍵詞：財政資金；農民專業合作社；績效評價標準

中圖分類號：F812.45 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0015-03

農業部的統計數據顯示，截至2014年底，納入統計調查的農民專業合作社總數達113.8萬個，2014年各級財政扶持資金總額達54.7億元，共扶持合作社3.5萬個，平均每個合作社獲得扶持資金15.5萬元。政府財政資金投入到農民合作社，其績效如何已經引起全社會的關注，對其開展績效評價的呼聲也日益高漲。但是財政資金支持農民專業合作社與財政支農資金相比有著明顯的差異，所以已有學者建立財政資金支持農民專業合作社績效評價體系以評價其績效，并取得了一定的成果。已有研究主要集中于績效評價體系的構建，少有文獻涉及如何確定其評價標準。而績效評價標準是判斷評價對象業績優劣的標桿，是準確衡量績效的尺度，在建立績效評價體系中至關重要。因此，本文就如何確定財政資金支持農民專業合作績效評價標準做了一些探討。

一、績效評價標準的認識

（一）績效評價標準的定位

績效評價作為一種被認可的評價工具在組織、個人績效管理等方面廣為運用，其應用領域涵蓋了工業生產、政府雇員、公共項目支出等方面。在進行績效評價時，人們往往要對觀察到的現象關鍵部分進行測量，然后再進行后續處理。因而，進行必要的測量是評價工作開展的基礎。如何測量以及怎么測量則是受績效評價標準決定，所以，只有在先確定績效評價標準才可能進行績效評價。績效評價標準是指用于衡量價值客體有無價值及價值大小的尺度。如果評價主體不能對評價標準以及指標構建等基礎問題進行必要的、有效的處理，其直接后果就是：在直接增強了評價中的主觀臆斷、懷疑與測量的偏差同時，也大大降低了績效評價工作的被認可程度和評價結論的合理性。因為，隨性的處理常常是評價主體出于主觀目的并根據研究目的處理，這樣會導致評價標準缺乏一致性、穩定性。

（二）績效評價標準的確定

1.績效評價標準確定原則。績效評價標準是判斷評價對象業績優劣的標桿，是準確衡量績效的尺度。就績效評價標準而言，應具有以下幾個特性：相關性、可靠性、可區分性、實用性、時效性。相關性是指評價標準與個人、組織工作內容相關而且與工作目標相關，一般表現為制定標準時對組織、個人的公開透明性；另外還可表現為對評估客體的任務目標導向評價。可靠性又指穩定性，是指評價標準在一段時間內保持基本一致，即標準具有連續性、一貫性。實用性表現為科學性、合理性、可行性，即績效評價標準須接受評價實踐的檢驗，以證明其具有一定的科學性、合理性和可行性。可區分性一般可以表達為評價對象的表現可以識別的明確性，其表現為可較為清晰界定具體性和評價主體可根據評價標準進行有效測量的明確性。時效性是指對評價對象開展評價應當及時有效，即應包含時間因素。

2.績效評價標準的建立。績效評價標準應建立在明確對評價客觀需求的基礎上，立足評價客體的內容和目標，通過借助調查和分析活動抽取出具有典型性的本質特征而制定出來的評判依據。即績效評價標準的建立應在其屬性基礎上展開，一般有三個步驟：一是明確要評價的對象即需評價的項目、計劃或任務；二是將任務評價對象按項目的組成或行為等歸類，形成和提取關鍵因素；三是建立績效標準。

二、財政資金支持農民專業合作社的目標及相關者需求分析

（一）財政資金支持農民專業合作社的目標

農民專業合作社在農村經濟、社會、教育領域扮演者重要角色，并且在推動農民增收、農村經濟發展、農業進步方面發揮著積極作用。因此，財政資金支持農民專業合作社是政府的必然選擇。此外，政府往往會對農業生產者給予一定的經濟補償，以提高農民收入，即通過財政資金的轉移支付方式為農業生產者提供補貼。在梳理現有文獻及調研后我們發現，財政資金支持農民專業合作社發展的目標可以表達為：通過資金支持農民專業合作社，在整合資源的同時，夯實農業發展基礎，達到經濟與環境的和諧發展。

1.引導農民加入合作社，整合資源。家庭聯產承包是當前的農業基本生產經營制度，該制度雖能調動農民個體的生產積極性，但也加大了農民在市場經濟中的風險和壓力，其表現為：低效、抗風險能力弱以及生產計劃的零散化等。諸如土地、勞動力等生產資源的零碎化增加了農業生產的成本也加劇了農業生產的風險。首先，家庭制生產的經濟基礎差，其資金主要來源于自身積累。一旦生產風險或意外事件發生容易出現整個家庭的生產能力、效率會大大降低。其次，人均土地量的不足使得農戶的農業生產缺乏效率，也阻礙了效率的提高。在具體的經濟活動通過對農民專業合作社給予的支持，強化入社與非入社農民間生產成本和收益比較。這樣既能引導農民加入合作社，又能起到整合有限的土地資源和提高農業的生產效率。

2.夯實農業發展基礎。農業的發展需要一定的社會、文化和經濟環境，培育或創造一個適宜的環境是農業發展的一個關鍵。通過對農民專業合作社的支持，有益于創建適宜農業發展的環境。第一，有利于農產品的生產、開發。農民專業合作社既能通過同業者的聯合擴大生產規模也能通過供應鏈聯合增加農產品的附加值；既能保證在產量的同時提高質量又能通過合作方式提高農產品的市場議價能力。第二，有利于降低農業生產者的務農風險。一方面，通過農民專業合作社方式整合資源并有針對性地對生產進行計劃、安排能有效解決小農戶、大市場和資源的利用效率低的矛盾；另一方面，通過合作社牽頭、國家財政支持的方式建設和管理農業基礎設施建設，降低農業生產成本以提高農業生產者的抗風險能力。第三，有利于提高農民的生產能力和化解農村社會中的矛盾。農民專業合作社的核心任務包括：組織社員生產經營；為社員生產經營提供支持。組織社員生產經營，一方面是以合作社為中介，幫助農民在生產經營中能較為平等地與政府、企業間實現有效溝通，既能理性的表達民意，又能為農民的收益提供保障；另一方面，有利于政府政策的貫徹和落實，農民專業合作社以組織者身份能夠幫助政府協調與農民、基層農村組織等方面的利益關系，維護和加強農村社會的穩定。為社員生產經營提供支持則是以合作社為媒介在降低農民個體的交易成本的同時，推廣農業科技技術、強化對農民的教育培訓，從而促進農民科學文化素養和應對市場風險能力的提高。

3.促進農業生產與環境的協同發展。農業生產過程對環境存在一定的影響，如對生態環境的影響與破壞。為追求個人利益最大化，農民在農業生產時，往往會將生產成本外部化，即通過污染、破壞環境來獲取個人收益，比如不合理使用農藥、化肥、地膜、畜禽糞便隨意排放等。加入合作社后，合作社出于整體和長遠利益考慮，會教育成員采用清潔生產技術，降低污染和提高產品質量。此外，政府通過財政支持農民專業合作社，客觀上也要求合作社降低污染，采取科學、有效的生產方式來進行生產，這有利于農民的生產與環境保護協同發展。

（二）政府與農民專業合作社的需求

1.政府需求。從上述分析，我們得知，政府對農民專業合作社的支持雖然源自促進農業發展需要，但更多的是創建一個適合現代化農業的環境并促進農業更高效的發展。同時，政府資金的公共資源天性決定了政府在資金使用過程中是一個受托者身份，合規、高效的使用資金成為政府進行資金資源支配的一個重要原則。因此，政府的需求應表現為三個方面：一是引導效果；二是效益問題；三是合規性要求。關于引導效果，是要引導農民參加合作，社而且還有引導農村進行必要的結構改革以適應農業經濟發展的需要。這類支持資金應該是政府投入為主，受益面較廣，經濟效益欠佳。效益問題是政府投入的一個重要因素，可分為經濟效益、社會效益和生態效益。一般情況下，政府投入主要關注經濟效益而輕視社會效益和生態效益，因為過多的關注社會效益或生態效益可能使得財政資金會扶持一些農民受益少且帶動力不強的項目，而導致財政資金投入效率不高。合規性不僅要求財政資金的申請、劃撥合規，而且還要求政府對財政資金的監督管理以及支持對象的受助資金使用、管理合規。此外，隨著經濟的發展和環境的改善政府的需求也會發生一定的改變，即不同時期、不同環境下的政府會基于不同考慮而對農民專業合作社提供資金支持。

2.農民專業合作社需求。在合作社生產經營活動中，農民專業合作社除須承擔政府所希望的諸如農民互助、農民教育等服務功能外，還須解決自己生產發展問題。所以，農民專業合作社的需求可以概括為對經濟利益追求和對義務責任的擔當。此外，盈利的農民專業合作社還要面對如何規范管理和均衡利益分配。所以，農民專業合作社對財政資金支持的訴求表現為兩個方面：一是降低生產經營風險和提高生產技術、效率，以便在短期內做大做強引領農民增收、致富，并最終提高自生能力。這一需求除了要求政府短期內對基礎設施給予支持外，還要求農民專業合作社規范管理、提高自身的經營管理水平。二是農民專業合作社作為連接政府、市場與農民的關鍵組織，須履行諸如提高農民個體能力、素質、地位和降低政府與農民之間溝通成本等義務。面對這些義務引發的經濟成本，根據成本收益原則，農民專業合作社也會要求政府分擔。

三、財政資金支持農民專業合作社績效評價標準的構建

（一）對財政資金支出績效評價標準的認識

財政資金支持農民專業合作社既是政府的一項支農政策，也是一項支農項目支出。政府和社會都關注財政資金支持的效益問題，實務工作者和理論工作者紛紛探討財政資金支持農民專業合作社的績效問題。已有研究大多從支農項目支出進行討論，也有部分學者將其納入支農政策評價中。不論采取何種方式或何種視角分析、評價財政資金支持農民專業合作社行為，筆者在分析后認為，財政資金支持農民專業合作社都是執行國家農業政策的一個行為，其績效評價應一個綜合評價。而評價本質是一項價值判斷，價值取向在某種意義上比評價方法更為重要。所以，評價的綜合性應體現為價值取向的多元統一。即尊重各評價主體需要，不能脫離評價主體討論評價標準；目的價值與工具價值的統一，必須在尊重工具價值的同時重視工具價值，不能過分的看重量化數據如經濟收益、效率而忽視質性的目標、導向要求，尊重客觀規律和社會需要的統一。市場經濟體制下的政府盡管出于社會公平、發展角度對農業經濟給予一定的支持，但事實上過多的去干涉市場活動不利于受助對象和行業經濟的發展，所以，財政資金支持農民合作社的行為不應長期化。

（二）建立財政資金支持農民專業合作社績效評價標準的原則

1.相關性。績效評價標準應與財政資金支持農民專業合作社的核心效用緊密相關。績效評價要能對財政支持農民專業合作社績效評價目標的實現程度進行評價，并且要保證績效評價的結果有助于財政部門及相關人員做出決策。

2.可操作性。績效評價標準必須清晰明了、簡單易懂、易于操作，以便財政部門、相關領導進行分析考核，從而判斷被評價農民專業合作社績效的好壞。同時，應充分考慮客觀條件對績效評價的影響，從被評價合作社的實際情況出發，對可控制因素進行評價。

3.客觀性。績效評價標準應不受任何單位和個人的主管因素影響，在相同的條件下，不同的評價主體使用該評價標準可以得出相同的結論。績效評價標準應當涵蓋特定條件下績效評價所有的重要事項和方面，即預算與實際業績相結合、經濟效益與社會效益、環境效益相結合、短期效益與長期效益結合。

4.4E性結合。財政支出績效評價標準通常采用經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness ）和公平性（Equity）來衡量，但是它們之間本身存在沖突，很難同時兼顧。財政資金支持農民專業合作社追求的目標具有顯著的多樣性傾向，在進行績效評價過程中不能將它們割裂，而應統一起來，合理界定四者的重要性程度，進而按照不同的評價對象將一些指標量化，并予以綜合分析和考察，得出客觀、全面、公正而準確的評價結論。

（三）財政資金支持農民專業合作社的評價標準構建

考慮到評價主體偏好和實際效果，財政資金支持農民專業合作社的目標是多元的，其評價標準的內涵也應該是多元的。

1.評價主體的多樣性。由于財政資金支持農民專業合作社涉及政府、農民專業合作社和農民，所以，簡單的資金、項目評價往往過于偏重于政府的價值偏好而忽略了農民專業合作社和農民的偏好，這不利于財政資金使用效率的提高。在進行財政資金支持農民專業合作社績效評價中，融合政府、農民專業合作社和農民三方，不僅豐富了評價主體的多樣性，而且這種共同評價方式有助于我們從多個角度更全面地去評價，有利于公平和效率的提高。

2.評價方法的“質量結合”。所謂質量結合是指評價方法既要有量化分析也有質性研究。環境、區域等差異加之評價對象本身的復雜性使得在進行績效評價時不利于一種方法的應用。所以，通過質的分析和量的處理可以幫助評價主體做出更為合理、可靠的評價，并最終為如何提高財政資金支持效率提供堅實的依據。

3.評價內容的“全過程”。由于財政資金支持活動涵蓋國家申報、立項、審批、撥付、驗收等過程，從事前到事后的全過程評價有利于發現影響績效的敏感因子。在國家申報及立項過程中，政府意志較強，所以，政策的導向性是此時評價的重點。而審核、撥付、監管則分別是農民專業合作社和政府需求的平衡環節，驗收則是事后對整個活動進行管理評價過程。

4.評價標準的發展性。通過有目的或有意識的設置、選擇部分能促進農民專業合作社規范、發展的評價指標，以及通過設置權重等方法促使農民專業合作社持續的發展，以達到資金支持的目的。如在評價資本構建時可以通過在效果指標中增加諸如“合作社內部建設、生產方式與環境的適宜性”等指標來實現農民專業合作社的可持續發展問題。

參考文獻：

[1] 秦越存.對評價標準問題的思考[J].學術交流，2003，（7）.

[2] 郭建欽.農業生產對生態環境的影響[J].農業環境科學學報，1989，（4）.

[3] 楊杰.方俐洛.凌文輇.對績效評價的若干基本問題的思考[J].中國管理科學，2000，（4）.

[4] 徐旭初.農民合作社發展研究：一個國內文獻的綜述[J].農業部管理干部學院學報，2012，（8）.

[5] 周勇.我國政府績效審計評價標準的構建[J].經濟縱橫，2008，（1）.

[6] 劉麗敏，楊淑娥，袁振興.國際環境績效評價標準綜述[J].統計與決策，2007，（8）

[7] 李蘭英，蘇軍毅.對政府支出績效評價“3E”標準的辨析[J].財會月刊，2007，（12）.