淺談我國政府財務報告改革

趙婷婷

摘 要：自2014年國務院下發《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》以來，我國各級政府部門正式啟動政府財務報告改革。基于此，介紹了我國政府財務報告改革的現狀，分析了當前我國財務報告改革工作中存在的困難，同時對今后的財務報告改革工作提出了工作建議。

關鍵詞：政府；財務報告；改革

中圖分類號：F810.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0136-02

2014年，國務院下發了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱改革方案），要求“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”；同時，新預算法規定“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告”。這標志著我國各級政府部門編制政府財務報告工作正式啟動。

一、我國政府財務報告改革現狀

（一）我國政府財務報告體系構成

我國政府財務報告要由原來的收付實現制改為以權責發生制為基礎編制，包括政府綜合財務報告和政府部門財務報告。其中，政府部門財務報告由政府部門編制，主要反映部門財務狀況、運行情況等，為加強政府部門資產負債管理、預算管理、績效管理等提供信息支撐；政府綜合財務報告主要由財政部門編制，主要反映政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性等，可作為考核地方績效、開展地方政府信用評級、評估預警地方政府債務風險、編制全國和地方資產負債表以及制定財政中長期規劃和其他相關規劃的重要依據。

（二）我國政府財務報告改革時間表

按照《改革方案》要求和財政部工作部署，全國各省市于2013年開始試編政府綜合財務報告。目前，全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政部門已試編了本級和縣級以上各級政府綜合財務報告。從《改革方案》時間安排上看，2016年財政部選擇7個試點省份試編政府部門財務報告，并開發相應信息管理系統。2017年，試點省份正式編制各級政府部門財務報告和政府綜合財務報告。2018年，全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市全部正式編制政府部門財務報告和政府綜合財務報告。

二、當前政府綜合財務報告改革中存在的問題和困難

（一）相關會計要素核算存在困難

1.政府資產狀況核算存在困難

（1）對固定資產的核算和反映不夠全面和準確。自2013年行政、事業單位會計制度改革以來，對于新增固定資產，要結合當地實際和本單位情況計提折舊。但是很多地方財政部門并沒有嚴格執行，而且對于存量資產（即以前年度購入的資產）也無法計算累計折舊。2016年新總預算會計制度的實施，增加了對于政府股權投資的核算，而對于政府投資建設的固定資產，由于產權不清晰等原因導致無法確認為誰的固定資產，因此在政府資產負債表上無法準確反映。（2）目前政府會計缺少對國有產權的確認和反映。在現行財政總預算會計制度中，僅對財政部門新增加的國有股權形態的政府資產進行會計確認、計量、記錄和報告，而對于國資管理的國有企業股權沒有在政府賬務上以權益反映，因而財務報告目前只能根據企業決算報表按照國有權益比重進行粗略折算，造成家底不清。（3）公共基礎設施產權不清、核算不準。目前，我國的公共基礎設施管理較為粗放，很多政府單獨投資的公共基礎設施，大都記在融資平臺公司賬務。對于不同級政府參與投資、或者政府與社會力量合資的基礎設施項目，基建審計決算后直接移交建委等部門管理，并沒有登記在建委賬務上。因此，很多存量公共基礎設施，由于缺少原始會計資料，無法確認計量入賬。除非聘請社會會計或審計力量對大量基礎設施進行確認和評估，但由于工程浩大，將耗費大量人力、物力和財力。（4）自然資源無法確認和計量。對于煤炭、海洋資源、水資源、森林植被等自然資源，由于儲備沒有探明、產權無法分清，且比如水資源季節性變化特別大等情況，無法確認和計量入賬。

2.未能充分反映政府的負債狀況

我國目前政府財務報告中對政府相關負債信息的反映不完整，一方面是對于政府債務這個概念的界定仍然不夠明確，如社會保險基金缺口是否屬于政府債務；另一方面，由于歷史原因，政府負有擔保責任的債務等在政府會計中沒有反映，因而在政府財務報告中也沒有得到充分的反映。

3.收入、費用狀況計量存在困難

收入、成本費用是傳統會計制度基本上未涉及的領域。要評價績效，就必然要求對收入和成本費用進行確認。收入、成本費用的發生時間不一定與現金發生時間對應，這就要求根據權責發生制的原則對收入、成本費用進行確認，這無疑增加了會計處理的難度。現金流信息同樣與傳統政府會計制度幾乎沒有聯系。

（二）目前政府會計工作人員的專業素質尚未適應改革的要求

政府財務報告改革直接的執行者是在政府及相關部門從業的會計人員。長期以來，這些從業人員已經適應了傳統的收付實現制基礎下的預算會計核算工作。而政府財務報告的編報基礎是參照企業的權責發生制為基礎，相關會計從業人員目前的知識結構可能難以適應改革的要求和規定。

（三）改革將會大幅增加政府部門的工作量，改革阻力較大

政府財務報告包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。政府部門財務報告是綜合財務報告編制的基礎。對于各部門而言，政府部門財務報告是新事物，亟須加強相關制度的學習、相關業務技能的提升。同時，財政部門除了要編制政府綜合財務報告外，還要幫助各部門盡快適應新情況，以便準確編制政府部門財務報告，同時進行匯總編制。政府綜合財務報告制度的運行，意味著政府部門工作量的大幅增加。這其中包括清查核實資產負債、編制部門財務報告、部門財務報告審計、報送并公開政府財務報告，會大大增加各部門的工作量。特別是初始階段，可能會耗去各部門較多的人力、物力和財力。

三、下一步工作建議

（一）加快我國相關會計配套制度建設，為推進權責發生制政府綜合財務報告改革創造前提

對于財政部門，要加快總預算會計制度改革；對于股權投資、政府債務等屬于政府的資產和負債的要素，要盡快納入總預算會計核算。對于行政事業單位，要盡快執行新的行政事業單位會計制度；對于新購入的資產，要按照權責發生制原則計提折舊；對于基建工程賬務報表，要及時并入單位“大賬”報表。

（二）加快資產清查，搭建政府資產管理平臺，為財務報告改革奠定基礎

搭建政府資產管理平臺，將政府資產下的國有企業資產、行政事業單位資產、政府經管資產統一整合到一個統計核算平臺，建立統一的政府資產信息系統。這樣，既解決了政府資產的計價核算、統計匯總，又避免了政府資產的重復統計、統計遺漏問題。

推動經管資產法規體系建設。根據政府資產報告試點工作的經驗，對政府資產的分類、計價、概念、邊界進行明晰，推動與行政事業單位會計制度的銜接，逐步納入會計核算。同時，盡快出臺政府資產管理辦法，逐步建立健全政府資產管理體系。

對于公益性資產管理，應盡快完善政府投資項目管理制度，加強對這部分政府性資產的價值核算和實物管理；對于資源型資產，應強化保護、合理開發和加強管理，積極引入績效評估機制。在分類加強制度建設的同時，推動地方政府性資產管理法規制度建設。

（三）開展相關人才的培養，為政府財務報告工作的順利開展儲備人才

開展政府財務報告的主要是政府的會計人員，但目前我國缺乏具備這方面較高專業技能的人才，因此要重視和加強該相關專業人才的培訓和教育。只有成功培養出一批具有高素質、強專業、豐富實踐經驗的人才，才能為政府財務會計報告工作的順利開展提供各環節需要的人才。對于政府會計人才的培養，相關部門也要結合實際，做長遠打算。一方面通過短期培訓提升當前專業人員的知識，同時要考慮長遠，制訂培訓計劃，有步驟、有計劃地進行長期培訓，切實培養出一批高素質的政府會計人才，滿足我國建設服務型政府的人才需求。

結語

政府綜合財務報告制度改革難度大，需要政府各部門的觀念更新，更需要相關的技術突破。改革中應注意先行試點，積累經驗，在完善相關配套措施的基礎之上穩步推進。只要各級政府高度重視，加強制度建設和人才培養，就一定能夠實現我國政府財務報告改革的目標，國家治理的現代化水平也將因此邁上新臺階。