史密斯過程模型視野下兩型產品政府采購政策執行制約因素研究

魏巍+易春

摘要：2013年湖南省在全國率先以政府采購形式鼓勵激勵兩型產品的研發、生產和使用，文章從公共政策執行過程視角，將史密斯模型作為理論分析工具，從“理想化的政策”、“執行機構”、“目標群體”和“環境因素”等四個影響政策執行的要素入手，對兩型產品政府采購政策進行剖析和評價，指出制約因素并在此基礎上研究提出解決對策。

關鍵詞：政策過程分析：政策評估：史密斯模型：兩型產品：政府采購

政策執行是將政策目標轉化為政策現實的基本途徑，決定著政策能否有效發揮其應有作用。史密斯是最早構建影響政策執行因素及其過程模型的學者，史密斯認為政策執行過程主要受理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素四個因素影響，對政策形成反饋，通過這種對政策制定者與執行者的反饋，形成對制度進一步的支持或阻礙。因此，應用該模型了解政策在執行中面臨的瓶頸及問題，可以有針對性的提出解決對策。

一、兩型產品政府采購現狀及模型應用可行性

湖南省自2013年下半年啟動政府采購兩型產品的申請和評定工作。目前，兩型產品政府采購政策框架主要包括《湖南省兩型產品政府采購認定標準》、《湖南省兩型產品政府采購認定管理辦法》、《湖南省兩型產品政府采購目錄》、《湖南省政府采購支持兩型產品辦法》等四位一體的制度。以上文件是政府采購支持兩型社會建設工作的基礎性政策文件，這些制度的出臺也標志著湖南省在全國率先以政府采購形式鼓勵激勵兩型產品的研發、生產和使用。

具體實踐方面，目前已經開展了五批次兩型產品政府采購目錄征集工作，截至目前，經過專家評審，網上公示，最終認定了77家企業的228個產品納入《湖南省政府采購兩型產品目錄》。

（二）史密斯模型應用于兩型產品政府采購政策執行分析的可行性及意義

政策執行過程涉及到大量的政策相關要素，如政策執行主體、政策面向主體、政策實施環境等，各要素對政策呈現出促進、抑制等多重作用。研究兩型產品政府采購政策的執行情況也同樣涉及到政府部門、相關企業、政策出臺及實施背景等多方面因素，對這些要素本身和要素內部結構進行細分研究，會使得問題更加復雜。利用史密斯模型可以在滿足系統整體性的前提下，將上述一系列錯綜復雜的問題按照模型中的理想化政策、執行機構、目標群體、環境因素四個模塊，轉化成易于分析的簡單模型，有利于對各要素進行分類分析，更加全面、具體的分析出影響政策實施的因素和瓶頸所在。

二、影響政策執行的四要素分析

（一）兩型產品政府采購政策本身對政策實施的影響

雖然在全國首創的湖南省兩型產品政府采購政策取得了一定的成效，但是政策本身也存在一定的不足，影響了政策的實施效果。

1.兩型產品政府采購政策涉及范圍較窄。目前，兩型產品政府采購政策除了食品等敏感性產品外，已覆蓋了政府采購目錄中所有公共類“貨物”，但由于標準制定相對滯后，對非公共類“貨物”及“工程”、“服務”暫時沒有涉及。

2.兩型產品政府采購技術標準具有相對性。由于現代科學技術發展較快。環保及節能新技術、新產品層出不窮，對環保及節能的要求也日趨嚴格、不斷提升，兩型產品政府采購政策所涉及的各項產品中所應用的技術及相關標準也在不斷變化與提升中，研究與應用的標準具有一定的時效性，需要不斷地更新和完善。目前尚在參考和使用的《兩型產品（公共類）認定規范》為2013年編制，其中部分參考標準已做更新對產品性能提出了更到的要求，但認定規范沒有及時進行修改。

3.兩型產品政府采購指標具有一定的主觀性。雖然評價指標體系考慮了產品的整個生命周期和各行業領域共性，并力求以客觀的依據進行打分計量，但由于環保、節能根據產品生命的不同環節、不同領域，其要求與標準千差萬別，無法用一種標準而包羅萬象，評審時根據客觀依據的情況下。更多地依靠評審專家知識水平與工作態度，存在一定的主觀性。

（二）兩型產品政府采購政策執行機構對政策實施的影響

1.兩型產品政府采購政策執行機構之間內部協調機制的影響。目前政府采購兩型產品工作的內部協調機制主要為每年不定期舉辦的聯席會議，執行機構之間為平等平行關系。通過調查發現部分企業在入選兩型產品后無法充分利用兩型產品政府采購的政策優勢，也不清楚向哪些部門咨詢，導致政策沒有發揮出最大效用。

2.兩型產品政府采購政策執行機構行政效率偏低。由于兩型產品政府采購政策涉及到六個部門，文件的出臺需要每個部門層層審批，導致兩型產品政府采購從申報受理結束到正式文件的出臺需要較長時間，影響了政策發揮其最大作用。

3.兩型產品政府采購政策執行機構由政府主導、缺乏第三方監督。在史密斯政策執行過程模型中，理想化的政策制定和執行機構理論上應該由不同的主體來實施，而實際上，該項工作具體分工為省財政廳牽頭兩型產品認定工作，負責發布《湖南省兩型產品政府采購目錄》和落實兩型產品政府采購政策；省長株潭兩型試驗區管委會、省質監局牽頭兩型產品認定規范相關工作：省科技廳牽頭兩型產品征集、評審組織工作：省經信委、省環保廳配合做好兩型產品認定工作。由此可見，兩型產品政府采購政策的制定和實施者的主體都是政府，并且由政府機構所掌控，缺乏第三方監督機構。

4.兩型產品政府采購政策執行人員能力及資源配置有待進一步提高。由于湖南省開展的兩型產品政府采購政策屬全國首創，因此執行人員只能在實踐中總結經驗，不斷提高服務專業度。另外，由于場地限制等原因，兩型產品以往受理的資料無法保存較長年限，目前采用的方法為申報成功的產品資料存檔、未成功資料當年銷毀。兩型產品的受理雖未設置集中受理時間，但企業申報多集中在截止日期前一個月，由于工作人員數量有限，宣傳工作、企業咨詢、現場受理、資料存檔等無法做到明確分工，在一定程度上也影響了服務質量。

（三）兩型產品政府采購政策實施的目標群體因素分析

分析目標群體也是分析目標群體與政策的互動。兩型產品申報企業對政策的認同和成功人選兩型產品政府采購目錄后對企業帶來的積極影響，是反映政策理想化程度的另一項積極指標，是政策貼近實際生產的有力說明。兩型產品政府采購政策的目標群體。本文主要是指兩型產品的申報企業。同時也涉及高等院校、科研院所等事業單位。以下從目標群體期待兩型產品政府采購政策的完善角度進行分析：

1.兩型產品政府采購政策擴大范圍惠及全部產品。目前，湖南省兩型產品政府采購政策包含政府采購目錄中所有公共類“貨物”（A15食品、飲料和煙草原料除外），尚未涉及非公共類“貨物”及“工程”、“服務”。隨著兩型產品政府采購工作的不斷推進和規范化，兩型產品政府采購政策將包含全部產品品目。

2.兩型產品政府采購政策評審更加公開、透明。通過組織專家、企業代表對指標體系進行多次修改。兩型產品評審指標體系日趨完善，但由于考慮到實際操作等問題，目前尚對不同產品使用同一套指標體系，例如有軟件企業和手工藝品企業反應其產品在生產和使用中并不涉及到能耗等指標；再者，兩型產品的評審仍然采用企業現場申報一專家集中評審的方式進行，現場申報導致企業無法通過網上申報進行初步自查打分，專家的擇取也只能按照領域劃分分組，由于每年企業申報的產品類別及數量都有很大的差異，專家的分組也只能根據每年的實際申報情況進行劃分：另外，兩型產品專家庫專家多為湖南省高校、科研院所、企業的學者，在同一領域，專家與參評企業存在交集的概率增大，同時在評審時無法隱去資料中企業的名稱做到盲審，這在一定程度上也影響到了評審的絕對公平。

3.兩型產品政府采購政策加大宣傳力度。在調查中發現，雖然有部分企業不僅享受到在湖南省招投中的加分政策，甚至在外省參與競標中也因為產品列入《湖南省兩型產品政府采購目錄》而享受到加分政策，但也有部分行業的兩型產品政策落實不理想。例如，兩型產品政策采購政策的落實行業差異明顯，如醫藥行業反映盡管政府優先采購，但采購中沒有落實加分政策。

（四）兩型產品政府采購政策實施環境對政策實施的影響

當前形勢下。隨著改革的深入，加入GPA談判步伐的加快，政府采購制度改革已進入新時期，深入研究政府采購的政策功能，發揮政府采購的調控作用大勢所趨。

1.兩型產品政府采購政策符合國際慣例。政府采購作為一種制度最早形成于18世紀末19世紀初的西方自由資本主義國家，并隨著西方自由市場經濟向現代市場經濟的過渡而逐步完善，現已成為當今世界各國政府管理社會經濟生活的一種手段，且發揮著越來越大的作用。政府通過采購低碳環保的綠色產品已成為當今世界各國的普遍做法。因此。兩型政府采購符合國際慣例和國際規則，順應世界綠色革命、低碳發展的主流。

2.兩型產品政府采購政策符合改革主方向。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：經濟體制改革核心是處理政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用：生態文明體制改革要建立系統完整的生態文明制度體系。政府兩型采購把上述改革結合起來，體現了全面深化改革的原則和要求，是協同創新、集成創新的成果，符合十八屆三中全會精神，符合全面深化改革的方向

3.兩型產品政府采購政策符合兩型社會建設大環境。政府采購增加對兩型技術產品的采購，可以引導更多的社會資金在采購中注重產品的節能環保能力，促使企業注重產品生產開發、使用過程及報廢回收等產品全生命周期過程的節能性和環保性，推動全社會兩型技術進步。

三、促進政策完善的思考與建議

政府兩型采購把技術創新與商業模式創新結合起來，目前已成為整合科技資源、健全技術創新激勵機制、推廣清潔低碳技術的重要公共服務平臺，如何進一步發揮政策導向、促進作用，以下提出幾點建議和思考。

（一）擴大采購政策范圍，更新文件標準

根據輕重緩急和兩型社會建設的緊迫要求，逐步拓展兩型產品認定范圍，將“可持續建筑物”、“合同能源管理”、“合同環境服務”等“工程”與“服務”類產品逐步納入兩型產品政府采購認定范疇。另組織專家開展《兩型產品（公共類）認定規范》的修訂，采用各產品最新的參考標準，確保納入兩型產品采購目錄的產品優于產品標準中的要求。

（二）改變評審方式，保證評審的客觀、公正、透明

采用企業網上自評+專家集中評審的方式進行，企業可以在申報前根據《兩型產品評審指標體系》進行初步自評：面向全國學者征集兩型產品專家，既保證所選專家為該行業和領域的領軍人物和專業人才，又降低專家與參評企業存在交集的概率；完善并公布評價指標體系，推進評審過程的公開。

（三）建立監督機制和協調機制以提高行政效率

兩型產品政府采購工作涉及部門較多，建立有效的內部協調機制，明確各方職責和義務：另外，成立專門機構對采購人、采購代理機構落實兩型采購的預留份額、首購訂購、評審加分情況實行定期檢查，強化責任落實。

（四）加大人員投入，培養專業執行人員

培養專業的兩型產品政府采購服務人員，充分了解政府采購法律法規和相關政策，熟知產品認定標準規范，為企業提供全方位、專業的咨詢。為兩型產品政府采購工作執行人員提供更多學習機會，為各市州科技局科技服務人員、各行業企業科研人員提供座談、培訓等平臺。

（五）加大兩型產品政府采購政策宣傳力度

發揮行業主管部門、行業協會等的作用，協同推進兩型認定和采購政策，加大政府兩型采購政策的宣講力度，并通過典型示范，讓采購人、采購代理機構明確執行政府兩型采購的重要意義，讓企業知曉兩型產品享受的優惠，以點帶面，將政府采購兩型產品逐步從湖南省推廣至全國。例如：在政府官網、主流媒體網站開辟“湖南省兩型產品政府采購”宣傳專欄，對湖南省兩型產品工作的典型經驗和建設成就進行展示：與媒體合作，選取有代表性兩型企業、兩型產品進行實地采集、任務專訪，制作宣傳記錄片并選擇時在電視媒體上播出。將湖南省開展的兩型產品政府采購政策推向全國及湖南省各個市州、鄉鎮，讓入圍企業享受到更多的兩型紅利。