我國養(yǎng)老金缺口問題及對策研究

張霞+劉黛莉+梁心怡

摘要：1995年以來，我國首次引入企業(yè)承擔與個人繳費相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，摒棄了之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的養(yǎng)老保險繳費完全由企業(yè)承擔的單一局面，制度的轉(zhuǎn)變使嚴重的歷史欠賬問題浮出水面，就此產(chǎn)生養(yǎng)老金缺口。人口老齡化，勞動力減少等人口結(jié)構問題更使我國養(yǎng)老金缺口不斷擴大。文章將通過對養(yǎng)老金制度的研究提出如何彌補養(yǎng)老金缺口的可行方案，從做實個人賬戶，延長退休年齡等方面給出合理化建議。

關鍵詞：養(yǎng)老金缺口：老齡化：個人賬戶空賬

一、我國養(yǎng)老金缺口的嚴重性

當前我國養(yǎng)老金采用統(tǒng)賬結(jié)合的運行模式，統(tǒng)賬結(jié)合是指我國基本養(yǎng)老保險實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”，其中統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，體現(xiàn)社會責任，個人賬戶實行累積制，強調(diào)個人保障。我國統(tǒng)賬結(jié)合制度是一種具有中國特色的養(yǎng)老保險制度，但在實行的同時，制度轉(zhuǎn)軌成本導致的養(yǎng)老金缺口問題也不容忽視。

要了解養(yǎng)老金缺口，可以從兩方面來具體了解其規(guī)模，一是由于制度改革和人口結(jié)構變化引起的，未來我國必須承擔養(yǎng)老金支付責任的歷史及未來養(yǎng)老金隱形債務，它是動態(tài)的；二是由于社會統(tǒng)籌賬戶收不抵支造成的個人賬戶資金缺口。據(jù)相關統(tǒng)計顯示，2010年養(yǎng)老金缺口將達到1100億美元。

目前，養(yǎng)老金缺口問題是中國大部分上班族所關心的問題。根據(jù)中青兩會對我國養(yǎng)老問題的調(diào)查，49.7%的人表示對自己的養(yǎng)老問題比較擔憂，20.5%表示對自己的養(yǎng)老問題非常擔憂。當前在城市家庭中，離退休養(yǎng)老金也占據(jù)了收入的較大一部分比例，占66.3%。然而，隨著計劃生育的開展導致社會人口老齡化愈發(fā)嚴重，現(xiàn)在正在工作的年輕人越來越難以支撐眾多老年人的生活保障，養(yǎng)老金缺口問題也成為了當今大眾所關注的嚴峻問題。

二、養(yǎng)老金缺口原因分析

（一）制度改革使養(yǎng)老金歷史欠賬浮出水面

為了使養(yǎng)老保險體現(xiàn)個人儲備性質(zhì)，我國目前實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的混合型養(yǎng)老保險模式。根據(jù)2005年頒發(fā)的《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，社會統(tǒng)籌賬戶資金來源為企業(yè)繳費，占企業(yè)全部職工工資的20%，個人賬戶部分由個人負擔，占個人繳費工資的8%。

根據(jù)養(yǎng)老金初步改革時是否退休以及是否就職，可以將人分為“老人”、“中人”、“新人”，其中“老人”為在新制度實施前已經(jīng)退休的職工，“中人”為新制度實施時的在職員工，“新人”為新制度實施后的人職員工，對于“老人”、“中人”、“新人”，我國養(yǎng)老金計發(fā)分別實行老辦法、過渡辦法、新辦法三種不同的體制。在新的養(yǎng)老保險制度中，“老人”完全沒有任何個人賬戶儲備，而對于“中人”來說，在此之前的工作年限中也沒有任何個人賬戶儲備，為了向他們按照標準支付養(yǎng)老金，就必須由“新人”承擔，無形中會增加“新人”的繳費負擔。而本質(zhì)上這兩部分養(yǎng)老金是在政府對“老人”和“中人”之前勞動貢獻的承諾，是對“老人”和“中人”的隱形債務，即養(yǎng)老制度改革過程中的“歷史欠賬”。然而，政府并沒有明確表示自己為歷史欠賬的承擔者，也沒有為這一歷史欠賬確立合理的融資渠道，只能向個人賬戶透支（國家在制度制定時規(guī)定統(tǒng)籌資金和個人帳戶可以相互調(diào)劑），于是就形成了當今個人賬戶“空賬”運行的局面。

（二）人口結(jié)構變動加速了養(yǎng)老金缺口的擴大

1.入口老齡化加劇與勞動力人口比例下降

根據(jù)聯(lián)合國規(guī)定，人口老齡化社會的標準是超過65歲的人口占這個國家和地區(qū)總?cè)丝诘?%以上或者70歲以上的人口占到10%以上。從圖2可以看出，早在2001年，我國65歲及以上老年人口占比就達到7.1%，這說明我國已邁入老齡化社會。

養(yǎng)老金支出方面，2001年人均GDP僅為1041.6美元，而根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，發(fā)達國家在自然在進入老齡化社會之時人均GDP已達到5000～10000美元，意味著我國未富先老，養(yǎng)老基金的支出慢于經(jīng)濟的增長：從養(yǎng)老金供給層面看，我國養(yǎng)老保險基金的主要來源為社會統(tǒng)籌賬戶中現(xiàn)有勞動力的養(yǎng)老金繳費收入，而最近五年我國勞動力人口比重不斷下降。養(yǎng)老基金的收不抵支使統(tǒng)籌賬戶中資金短缺，自然會進一步擴大養(yǎng)老金缺口。

2.長壽風險

由于生活條件的改善和醫(yī)療水平的提高，我國群眾平均預期壽命一直呈上升狀態(tài)，按照男性退休年齡為60歲，女性退休年齡為55歲計算，2010年，我國男性平均余命為12.38，女性平均余命為22.37。為使養(yǎng)老金支付的時間長度與平均余命的增長同步，2005年國家特地頒布了《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，在這一決定中，男性60歲退休對應的計發(fā)月數(shù)被提高到為139個月，約為11.58年，女性55歲退休對應的計發(fā)月數(shù)則增為170個月，約為14.17年，但可以看到，即使計發(fā)月數(shù)得到增加，但到2010年男女的計發(fā)月數(shù)均仍小于男女的平均余命。故計發(fā)辦法的調(diào)整仍滯后于預期壽命的變化，這就造成了個人賬戶基金的不平衡，養(yǎng)老金支出的增加進一步擴大了養(yǎng)老金缺口。

（三）養(yǎng)老金“雙軌制”存留的缺陷

2015年之前為給予國家機關和事業(yè)單位員工一定待遇，我國養(yǎng)老制度實行雙軌制，即國家機關和事業(yè)單位無需個人繳納養(yǎng)老金，退休后享受由國家財政撥款的養(yǎng)老金待遇，企業(yè)則實行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。實行養(yǎng)老金并軌制度后，對于國家機關和事業(yè)單位之前沒有繳費的年限視同已繳納。所謂視同繳費年限，就是把沒有實行養(yǎng)老金并軌制之前國家機關及事業(yè)單位員工未繳納個人養(yǎng)老金的工作時間也看作已繳年限，在過后計算養(yǎng)老保險時，將實際繳費年限與視同繳費年限一并核算。由于事業(yè)單位沒有繳費的個人賬戶并沒有任何積累，于是在向事業(yè)單位支付養(yǎng)老金時，個人賬戶的養(yǎng)老金缺口，必然會進一步增大。

（四）養(yǎng)老金管理欠缺

在養(yǎng)老保險征繳方面，長期大量欠費的問題一直懸而未決，職責不明，征繳欠缺力度，繳費基數(shù)失真和征繳率過低等問題更是使養(yǎng)老金征繳問題雪上加霜，甚至一些公司實行“提前退休”，將其作為“減員增效”的重要手段。養(yǎng)老金撥付方面，缺乏完善的撥付管理制度，特別是各地區(qū)的撥付額度標準不一，待遇項目不規(guī)范，存在多撥，甚至是亂撥的現(xiàn)象：在養(yǎng)老基金增值方面，由于過于追求基金的安全性，基金的收益性偏低，目前我國養(yǎng)老基金閑置部分，按國家規(guī)定只能用于購買國債或存入國有商業(yè)銀行，如果這一收益甚至小于CPI，養(yǎng)老基金有時候?qū)嵸|(zhì)上是貶值縮水的。

三、彌補養(yǎng)老金缺口的對策

（一）破除養(yǎng)老金雙軌制，解決雙軌制遺留問題。

養(yǎng)老金雙軌制針對不同工性的人收取不同的養(yǎng)老金，很明顯是對社會公平和正因的破壞，激化社會各階層的矛盾，降低了勞動者的生產(chǎn)積極性，不利于社會發(fā)展，因而有必要予以廢除。令人欣慰的是，2015年國務院決定改革養(yǎng)老保險制度，實行個人賬戶統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合，廢除了雙軌制度。然而，一系列雙軌制下的遺留問題，比如企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革與機關事業(yè)單位改革步調(diào)不一致，導致企業(yè)與機關事業(yè)單位分道揚鑣等問題仍有待解決，即破除雙軌制之路還需要繼續(xù)摸索前行。

（二）界定個人賬戶產(chǎn)權，做實個人賬戶

個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶存在實質(zhì)區(qū)別：個人賬戶里的錢全部歸個人所有并支配，統(tǒng)籌賬戶是聚集個人或單位繳納的錢作為社會共有來使用。因而如果個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶繼續(xù)“混賬管理”，歷史債務得不到清償，個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶之間的歷史和現(xiàn)實責任問題無法厘清，年輕人就要一直為前代人的養(yǎng)老金負責，企業(yè)負擔會繼續(xù)加重，地方政府出于各種原因可能會挪用個人賬戶資金，造成個人賬戶的空賬問題。首先，國家應承擔起對養(yǎng)老金歷史債務逐步償還的責任，讓年輕人不必再為老一輩人的養(yǎng)老金負責，從而分清養(yǎng)老保險的歷史與現(xiàn)實責任。此外，政府應采取強有力的措施避免空賬問題進一步加劇，比如可以在省市級地區(qū)設置做實個人賬戶試點，增強基金保值增值能力，逐步變空賬為實賬。

（三）逐步延長退休年齡

據(jù)測算得知，我國每延遲一年退休年齡，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長近40億元，減少支出近160億元，彌補基金缺口近200億元，這說明延長退休年齡是一個切實可行的改善養(yǎng)老金缺口的對策。但提高退休年齡為社會接受仍是一個循環(huán)漸進的過程，且鑒于我國當前大量勞動者尚不能實現(xiàn)體面就業(yè)，可以采取“小步漸進”、“女快男慢”的方式，在一個較長的時間內(nèi)逐步將法定普通人群的退休年齡逐步提高到65周歲，并實現(xiàn)男女、干群同齡退休。也可引入彈性退休制度，建立“早領懲罰、晚領獎勵”制度，即以法定退休年齡為標準，在一定的區(qū)間內(nèi)，個人可以根據(jù)自身情況自由選擇退休時間，但領取退休金的數(shù)額隨著退休年齡提升呈階梯式增加。以美國為例，66周歲為法定退休年齡，領取全額養(yǎng)老金，而70周歲退休則領取1.32倍的全額養(yǎng)老金。如果30年后我國將法定退休年齡延長至65周歲，并實行上下浮動5年的彈性退休制度，則只需每年延長2個月，這是一個可以讓人完全接受的緩慢過程。

（四）拓寬融資渠道

要通過多種途徑增加養(yǎng)老金籌資渠道。一是可以直接增加社會保障支出在財政支出中所占的比重，以彌補養(yǎng)老金缺口；二是可以通過國有資產(chǎn)變現(xiàn)融資、稅收融資、債券融資手段，實現(xiàn)多元化融資：三是可以進行養(yǎng)老金融產(chǎn)品創(chuàng)新，比如開發(fā)更好地實現(xiàn)基金運作效率且能盡可能降低融資風險的金融工具，并與其它行業(yè)產(chǎn)業(yè)相聯(lián)系以做到資源整合與優(yōu)勢互補。

（五）加強養(yǎng)老金行政管理，提升養(yǎng)老基金保值增值能力

國家一方面要加強養(yǎng)老金行政管理，完善養(yǎng)老保險運作體系，自下而上實現(xiàn)養(yǎng)老保險從收繳、整合、基金運作、支配等一系列過程的規(guī)范化與標準化。具體來講，可以采取嚴密的技術措施堵塞養(yǎng)老金流失的漏洞，杜絕冒領養(yǎng)老金現(xiàn)象，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督協(xié)作，嚴懲內(nèi)部挪用或貪污養(yǎng)老金的違法犯罪行為以及外部鉆法律空子的漏繳少繳行為：另一方面要提升養(yǎng)老基金保值增值能力，從國際經(jīng)驗來看，養(yǎng)老金投資資本市場將是大勢所趨，可喜的是，截至2017年2月21日，我國養(yǎng)老金入市僅差臨門一腳，3600億元的地方養(yǎng)老金在委托進行投資運營后就差最后一步將錢打入機構賬戶了。從理論上講，養(yǎng)老金入市，可以提高基金保值增值能力，但是同時應當重視資本市場存在的風險，盡可能將養(yǎng)老基金投資于風險較低組合較為多樣化的金融產(chǎn)品。