淺析流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突

常仁珂

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來(lái)越多的流動(dòng)人口需要轉(zhuǎn)移自己的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，在此過(guò)程中，因我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方政府之間存在利益博弈，流入與流出地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)益與義務(wù)不均等利益沖突導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢。文章通過(guò)對(duì)利益沖突的分析，提出科學(xué)合理的提高統(tǒng)籌層次，構(gòu)建完善的社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)，借鑒歐盟“分段計(jì)算、權(quán)益累加”模式，加大中央財(cái)政支持力度等建議，改善因利益沖突造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口：養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系：轉(zhuǎn)移接續(xù)：利益沖突

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化速度不斷提升，我國(guó)傳統(tǒng)就業(yè)結(jié)構(gòu)被打破。新型的就業(yè)結(jié)構(gòu)蘊(yùn)藏了巨大的就業(yè)潛力，人口吸納能力明顯增強(qiáng)，從而加快了人力資源的流動(dòng)速度。與流動(dòng)人口自身利益息息相關(guān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系如何伴隨人口流動(dòng)進(jìn)行轉(zhuǎn)接就顯得尤為重要，在現(xiàn)實(shí)操作層面，流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)并不順暢，存在一定的問(wèn)題，這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)又阻礙了人口流動(dòng)，限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文從流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)利益沖突進(jìn)行分析，尋求完善養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

一、我國(guó)流動(dòng)人口比重大。流動(dòng)老人規(guī)模不斷增長(zhǎng)

《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》顯示，2015年，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)2.47億人，占總?cè)丝诘?8%，相當(dāng)于每六個(gè)人中有一個(gè)是流動(dòng)人口（圖1）。按照目前的趨勢(shì)，到2020年。流動(dòng)人口仍不會(huì)少于2億人。根據(jù)2015年國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)專項(xiàng)調(diào)查，流動(dòng)人口中老年人比重達(dá)到7.2%，且老化速度快于全國(guó)平均水平。

《報(bào)告》顯示，目前我國(guó)流動(dòng)人口比重大，流動(dòng)老人規(guī)模不斷增長(zhǎng)。因此，解決好流動(dòng)人口工作地變換是養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)接，流動(dòng)老人異地養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取，對(duì)整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展意義重大。在人口流動(dòng)過(guò)程中，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地方政府之間的利益博奕，流入與流出地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)益與義務(wù)不均等利益沖突問(wèn)題成為養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的阻礙因素。

二、流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突

（一）統(tǒng)籌層次不高

2016年2月，人社部部長(zhǎng)尹蔚民在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上談及養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)時(shí)，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高成為制約我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)健康持續(xù)發(fā)展的首要問(wèn)題，尤其是流動(dòng)人口轉(zhuǎn)移自己養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，較低的統(tǒng)籌層次導(dǎo)致轉(zhuǎn)接障礙層出不窮。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌區(qū)移動(dòng)直接導(dǎo)致利益與責(zé)任的變化，這就使地方政府辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接積極性不高。同時(shí)，全國(guó)統(tǒng)一的社保信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)沒(méi)有建立，各地區(qū)的辦事流程、信息完善程度不盡相同，進(jìn)一步影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)的便攜性。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

我國(guó)疆域遼闊，人口眾多，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的，必經(jīng)過(guò)程。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾說(shuō)“我國(guó)存在地區(qū)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距仍然較大的實(shí)際問(wèn)題，這成為困擾經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展，阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵因素?！蔽覈?guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡主要是東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異過(guò)大，東部沿海城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，中部地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后。

《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》顯示，2013～2015年，東部地區(qū)流動(dòng)人口占全國(guó)流動(dòng)人口的比例約為75%，西部地區(qū)流動(dòng)人口占全國(guó)流動(dòng)人口比例約為15%，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量是西部地區(qū)的五倍。這也印證了人口流動(dòng)的實(shí)質(zhì)，去往能獲得更高的報(bào)酬，享受更好的物質(zhì)生活、文化生活的地方。

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革，中央開(kāi)始向地方放權(quán)，地方政府利益主體地位凸顯，而養(yǎng)老保險(xiǎn)較低的統(tǒng)籌層次與地方政府的利益緊密相關(guān)，這就導(dǎo)致地方政府考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益及政府政績(jī)，出臺(tái)地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，造成統(tǒng)一性、銜接性較差，導(dǎo)致流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)出現(xiàn)政策性障礙。

（三）地方政府之間的利益博弈

我國(guó)各項(xiàng)政策在執(zhí)行過(guò)程中，地方政府與同級(jí)政府、上下級(jí)政府間的利益博弈不斷，博弈的主要內(nèi)容包括財(cái)權(quán)與政治利益的交換，以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素的謀求。目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合方式，即社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合方式。參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)自于計(jì)入地方統(tǒng)籌賬戶的單位繳納部分和計(jì)入個(gè)人賬戶的個(gè)人繳納部分。

當(dāng)參保人員因工作地發(fā)生變化時(shí)，可能產(chǎn)生統(tǒng)籌基金和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取產(chǎn)生分離，對(duì)地方政府養(yǎng)老帶來(lái)壓力，從而致使地方政策壁壘的產(chǎn)生，阻礙流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)接。同時(shí)，轉(zhuǎn)出地為了本地區(qū)的利益，會(huì)利用各種理由阻礙統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)出，這樣就為流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)制造了重重困難。

（四）“分灶吃飯”財(cái)政體制下流入與流出地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)益與義務(wù)不均

經(jīng)濟(jì)改革之后，中央與地方的財(cái)政關(guān)系開(kāi)始了以地方與中央簽訂財(cái)政上的“承包”協(xié)議為主，形成了以劃分收支為基礎(chǔ)的分級(jí)包干和自求平衡的財(cái)政關(guān)系，即“分灶吃飯”。在這種財(cái)政體制下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的兜底是由地方政府承擔(dān)的。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大部分都是“空賬”運(yùn)行，這一代人的繳費(fèi)用來(lái)給上一代人支付養(yǎng)老金，地方政府養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力非常大。當(dāng)流動(dòng)人口轉(zhuǎn)接自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，地方政府通常會(huì)將統(tǒng)籌基金扣除，有些地方甚至使用設(shè)置苛刻條件來(lái)阻礙個(gè)人賬戶的轉(zhuǎn)移，以此減輕地方財(cái)政支付壓力，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)接的阻礙因素。

養(yǎng)老保險(xiǎn)按照工資基數(shù)進(jìn)行繳存，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)人均工資收入差距很大，如2015年上海在崗職工平均工資為109279元，2015年鄭州在崗職工平均工資為52987元。以就業(yè)人口從鄭州到上海工作為例，鄭州的平均工資低，相對(duì)繳費(fèi)少，如養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移到上海，上海認(rèn)同轉(zhuǎn)入?yún)⒈Ｈ藛T在鄭州的參保年限，并以上海標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放養(yǎng)老金，這樣，近一半的差額就會(huì)造成上海養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口。

“分灶吃飯”的財(cái)政體制下流入地與流出地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)益義務(wù)的不均，造成了地方政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)接設(shè)置障礙，流出地阻礙統(tǒng)籌基金與個(gè)人基金的轉(zhuǎn)移，流入地不愿接收，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢。

三、改善流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突建議

（一）科學(xué)合理的提高統(tǒng)籌層次

國(guó)家主席習(xí)近平在提到國(guó)家民生短板時(shí)曾指出“要完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。科學(xué)合理的提高統(tǒng)籌層次是解決流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突的核心，也是問(wèn)題的關(guān)鍵。要不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，提高參保率、繳費(fèi)率，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金不足；將財(cái)權(quán)與事權(quán)劃歸中央，明確各級(jí)地方政府的責(zé)任與義務(wù)，不斷提升統(tǒng)籌層次，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。

（二）構(gòu)建完善的社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建完善的社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)，能夠提高社會(huì)保障部門行政能力，提高辦事效率，同時(shí)，搭建起從社區(qū)街道到中央整個(gè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，使得社會(huì)保障各項(xiàng)管理更加規(guī)范化、流程化和透明化。

通過(guò)構(gòu)建完善的社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)，對(duì)信息資源進(jìn)行共享整合，減少社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中人為的偏差。當(dāng)流動(dòng)人口辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)，不僅使跨制度、跨地區(qū)的業(yè)務(wù)辦理更加便捷，更能最大程度的降低各種風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避地方性政策障礙。同時(shí)。參保人員通過(guò)社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以隨時(shí)隨地的查詢養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的個(gè)人賬戶、儲(chǔ)存信息，能夠避免因人為因素出現(xiàn)的權(quán)利尋租等問(wèn)題。

（三）借鑒歐盟“分段計(jì)算、權(quán)益累加”模式

歐盟為了解決人口頻繁流動(dòng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理帶來(lái)的不便，推出“歐盟社保法令”，歐盟成員國(guó)公民因工作地變動(dòng)時(shí)，原有社會(huì)保障權(quán)益在原工作地凍結(jié)，不隨本人轉(zhuǎn)移，而后在轉(zhuǎn)入地繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，待退休時(shí)，各國(guó)按照參保人員在本國(guó)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的年數(shù)及比例支付養(yǎng)老金。我國(guó)當(dāng)前采取的辦法是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及基金隨參保人員工作地的變化進(jìn)行轉(zhuǎn)接，這樣不僅增加程序的復(fù)雜性，又會(huì)產(chǎn)生流入、流出地各種利益糾葛，從而阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)的順暢轉(zhuǎn)接。

歐盟的辦法為我們提供了良好的思路，結(jié)合我國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，流動(dòng)人口在轉(zhuǎn)移本人養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，可以考慮逐步將個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶分開(kāi)，個(gè)人賬戶隨人轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌部分在原工作地保存記錄，待參保人員達(dá)到法定退休年齡后，各地根據(jù)參保人員的參保記錄，支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這樣不僅可以減少流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的損失，還能規(guī)避各轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)出地因自身利益設(shè)置的轉(zhuǎn)接障礙，可有效應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突。

（四）加大中央財(cái)政支持力度

充分考慮我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼；切實(shí)做到“多繳多補(bǔ)，長(zhǎng)繳多補(bǔ)”原則，加大對(duì)積極繳費(fèi)參保者的持續(xù)性補(bǔ)貼。中央財(cái)政應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，更加細(xì)致劃分補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，劃分多個(gè)檔次，而不是一刀切的進(jìn)行補(bǔ)貼，不僅能夠深入解決地方政府財(cái)政困難，更能規(guī)避地方政府因財(cái)政問(wèn)題制造政策壁壘，阻礙流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接。對(duì)參保者的持續(xù)性補(bǔ)貼，可以激勵(lì)參保者不間斷繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，帶動(dòng)未參保人員積極參保，有助于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康持續(xù)發(fā)展。