不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之辨析

陸婷婷

【摘 要】我國現(xiàn)行立法建立了不動產(chǎn)登記查詢制度，但針對不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之間的關(guān)系僅有效力層級較低的國辦公開辦函〔2016〕206號復(fù)函予以明確。由于立法不夠明晰，導(dǎo)致司法實(shí)踐中各級法院就不動產(chǎn)登記資料查詢是否能通過政府信息公開的方式查詢形成了不同的判決。文章結(jié)合基本概念、立法目的、立法位階與司法實(shí)踐4個(gè)方面綜合進(jìn)行探討，以明確不動產(chǎn)登記資料不能通過政府信息公開的方式進(jìn)行查詢。

【關(guān)鍵詞】不動產(chǎn)登記查詢；不動產(chǎn)登記資料；不動產(chǎn)登記簿；政府信息公開

【中圖分類號】D923.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）09-0069-04

不動產(chǎn)變動之公示原則的核心在于需將不動產(chǎn)的權(quán)屬變動通過一定的方式對世公開，使第三人知曉不動產(chǎn)權(quán)屬變動。對于不動產(chǎn)來說，其最典型之公示方式即為登記。不動產(chǎn)之設(shè)立、轉(zhuǎn)移與消滅，均以不動產(chǎn)登記為生效要件，不動產(chǎn)登記簿是不動產(chǎn)登記之物質(zhì)載體。但如若將不動產(chǎn)登記簿時(shí)刻封存，使外界不能夠知曉不動產(chǎn)登記資料的信息，將會違背公示原則。因此，設(shè)置相應(yīng)的不動產(chǎn)登記查詢制度十分重要。自政府信息公開條例頒布實(shí)施以來，各級國土資源部門接收到了許多信息公開的申請，但關(guān)于不動產(chǎn)登記資料能否通過政府信息公開的方式查詢，不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之間的關(guān)系，一直是理論界與實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)問題之一。

1 立法現(xiàn)狀

為了更好地完善不動產(chǎn)登記制度，回應(yīng)建設(shè)統(tǒng)一信息查詢的要求，我國在不動產(chǎn)登記查詢方面已出臺了系列相關(guān)立法。在法律層面，2007年頒布的《物權(quán)法》第18條規(guī)定確立了權(quán)利人、利害關(guān)系人之登記資料查詢權(quán)。但對何為權(quán)利人與利害關(guān)系人，登記資料之定義、查詢方式與查詢程序都沒有做出明確規(guī)定。在行政法規(guī)層面，2015年施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》（簡稱暫行條例）第四章登記信息共享與保護(hù)中第27條規(guī)定了權(quán)利人、利害關(guān)系人及有關(guān)國家機(jī)關(guān)為登記資料查詢的主體，第28條規(guī)定了查詢?nèi)藢Φ怯涃Y料不得濫用之限制。但遺憾的是，暫行條例仍未就何為權(quán)利人與利害關(guān)系人，登記資料之定義、查詢方式與查詢程序做出進(jìn)一步的解釋。在部門規(guī)章層面，2016年實(shí)施的《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（簡稱實(shí)施細(xì)則）第94條對不動產(chǎn)登記資料做出了界定；設(shè)立專章不動產(chǎn)登記資料的查詢、保護(hù)與利用，其中第97條規(guī)定了不動產(chǎn)登記資料依法查詢之原則，對權(quán)利人、利害關(guān)系人及有關(guān)國家機(jī)關(guān)做出了進(jìn)一步的解釋；第98～102條規(guī)定了查詢的方式與查詢的程序；并在第七章法律責(zé)任中明確了登記機(jī)構(gòu)工作人員與當(dāng)事人違反法律、法規(guī)查詢、復(fù)制登記資料的刑事責(zé)任。在解釋批復(fù)層面，2016年國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室作出國辦公開辦函〔2016〕206號復(fù)函，回函明確不動產(chǎn)登記資料查詢屬于特定行政管理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)查詢事項(xiàng)，其法律依據(jù)、辦理程序、法律后果等與《政府信息公開條例》所調(diào)整的政府信息公開行為存在根本性差別。當(dāng)事人依據(jù)《政府信息公開條例》申請這類業(yè)務(wù)查詢的，告知其依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定辦理。復(fù)函是我國立法上首次明確了不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之間的關(guān)系，但復(fù)函僅為政府規(guī)范性文件，效力層級較低，在復(fù)函做出后針對不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之間關(guān)系的爭論和探討仍在繼續(xù)。

2 司法實(shí)踐

關(guān)于不動產(chǎn)登記資料能否通過政府信息公開的方式查詢，在司法實(shí)踐中形成了大量的判決。筆者通過在裁判文書網(wǎng)上針對不動產(chǎn)登記資料和政府信息進(jìn)行聯(lián)合檢索，將搜索得出的判決根據(jù)不同的時(shí)間進(jìn)行梳理和分析，以期在司法實(shí)踐角度對該問題進(jìn)行探討。

（1）國辦公開辦函〔2016〕206號答復(fù)出臺之前，各級法院對于不動產(chǎn)登記資料能否通過政府信息公開的方式查詢產(chǎn)生了不同的判決，其中大部分的法院判決認(rèn)為不動產(chǎn)登記資料不同于一般的政府信息公開，不動產(chǎn)登記資料不應(yīng)當(dāng)通過政府信息公開的方式查詢；但與此同時(shí)，仍有少部分法院判決的認(rèn)同不動產(chǎn)登記資料能夠通過政府信息公開的方式查詢。各級法院的判決情況如下：？譹？訛在支持不動產(chǎn)登記資料可以通過政府信息公開的方式查詢的法院判決中，判決理由也不盡相同：有的法院明確不動產(chǎn)登記資料的查詢應(yīng)當(dāng)適用政府信息公開條例，認(rèn)為只有在土地登記資料公開查詢辦法與政府信息公開條例的規(guī)定不沖突的情況下才可適用土地登記資料公開查詢辦法①；有的法院從不動產(chǎn)登記資料的性質(zhì)出發(fā)認(rèn)為，不動產(chǎn)登記資料應(yīng)認(rèn)定為政府信息，而在現(xiàn)行的法律法規(guī)也未對房屋登記資料的查詢有特別規(guī)定，因此應(yīng)當(dāng)適用政府信息公開條例②。？譺？訛在支持不動產(chǎn)登記資料不應(yīng)通過政府信息公開的方式查詢的法院判決中，有的法院認(rèn)為不動產(chǎn)登記暫行條例與實(shí)施細(xì)則中所規(guī)定的不動產(chǎn)登記資料和查詢主體的范圍、查詢方式與政府信息公開條例第二十條之規(guī)定的政府信息公開申請人范圍、申請方式具有重大區(qū)別，且不動產(chǎn)暫行條例設(shè)定了保密義務(wù)，因此不動產(chǎn)登記資料不能根據(jù)政府信息公開條例的規(guī)定進(jìn)行查詢；有的法院認(rèn)為，不動產(chǎn)登記資料雖然屬于政府信息的范疇，但是法律、法規(guī)已對不動產(chǎn)登記資料的查詢、復(fù)制另有規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知當(dāng)事人通過不動產(chǎn)登記資料查詢的規(guī)定辦理③。

（2）國辦公開辦函〔2016〕206號答復(fù)之后，幾乎所有的法院判決都認(rèn)同不動產(chǎn)登記資料的獲取不能通過政府信息公開的方式查詢的觀點(diǎn)。其中，部分法院在判決中直接引用國辦公開辦函〔2016〕206號答復(fù)，最高人民法院的判決理由認(rèn)為，政府信息公開條例第十七條規(guī)定了法律、法規(guī)對政府信息公開權(quán)限另有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定，再審申請人向政府申請公開的信息于不動產(chǎn)登記信息。因不動產(chǎn)登記信息涉及特定的權(quán)利人或利害關(guān)系人，為平衡個(gè)人隱私與公眾知情權(quán)，所以國家在物權(quán)法、暫行條例與實(shí)施細(xì)則中均有專章對不動產(chǎn)登記信息查詢做出了專門規(guī)定。因此，當(dāng)當(dāng)事人申請不動產(chǎn)資料查詢時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不動產(chǎn)登記資料查詢方面的特別規(guī)定辦理。同時(shí)，因?yàn)閲k公開辦函〔2016〕206號答復(fù)已明確不動產(chǎn)登記資料查詢屬于特定行政管理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)查詢事項(xiàng)，與政府信息公開行為存在根本差異，所以再審被申請人以再審申請人申請公開的信息不屬于其公開范圍答復(fù)再審申請人并無不當(dāng)④。

3 不動產(chǎn)登記資料不應(yīng)當(dāng)通過政府信息公開的方式查詢

通過上述對不動產(chǎn)登記查詢制度與政府信息公開制度的相關(guān)立法與司法實(shí)踐之梳理與探析，筆者認(rèn)為，不動產(chǎn)登記資料是否應(yīng)當(dāng)通過政府信息公開的方式進(jìn)行查詢不能簡單判斷，而應(yīng)結(jié)合基本概念、立法目的、立法位階與司法實(shí)踐這幾個(gè)方面綜合進(jìn)行探討辨析。

3.1 基本概念的角度

3.1.1 不動產(chǎn)登記資料之性質(zhì)

在對不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開的基礎(chǔ)理論辨析中，應(yīng)當(dāng)先明確不動產(chǎn)登記資料之性質(zhì)，即我們通常所討論的不動產(chǎn)登記資料是否屬于政府信息。

參照政府信息公開條例第2條⑤的規(guī)定，政府信息的制作主體應(yīng)為行政機(jī)關(guān)，內(nèi)容方面應(yīng)符合在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的信息的規(guī)定，形式上應(yīng)符合以一定形式記錄或者保存的信息的規(guī)定。而不動產(chǎn)登記資料的定義已在實(shí)施細(xì)則第94條中明確規(guī)定，包括不動產(chǎn)登記結(jié)果與不動產(chǎn)原始資料2種類型。不動產(chǎn)登記結(jié)果以不動產(chǎn)登記簿為典型，不動產(chǎn)原始資料以不動產(chǎn)登記申請書、身份材料等相關(guān)材料為典型，均符合政府信息中的主體、內(nèi)容與形式要件。因此，不動產(chǎn)登記資料在性質(zhì)上應(yīng)屬于政府信息。但能否認(rèn)為不動產(chǎn)登記資料屬于政府信息，就應(yīng)該采取信息公開的方式查詢呢？筆者認(rèn)為，即使不動產(chǎn)登記資料在性質(zhì)上屬于政府信息，仍不應(yīng)采取信息公開的方式查詢。無論不動產(chǎn)登記資料屬于行政機(jī)關(guān)主動公開的信息還是申請公開的信息，都應(yīng)屬于特殊類別的政府信息，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于一般的政府信息，適用不動產(chǎn)登記暫行條例與實(shí)施細(xì)則的規(guī)定進(jìn)行查詢。而且，政府信息公開條例也并非將所有的政府信息均納入其調(diào)整范圍之內(nèi)，政府信息公開條例第17條中明確規(guī)定其他法律、法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定⑥。這實(shí)際上是政府信息公開條例為特殊類別的政府信息通過其他途徑獲取所開的一個(gè)口子，在暫行條例及實(shí)施細(xì)則出臺之前，尚且可說未有相應(yīng)位階的法律、法規(guī)對不動產(chǎn)登記資料的查詢有所規(guī)定，但在暫行條例及實(shí)施細(xì)則施行之后，在已有相應(yīng)法律、法規(guī)對不動產(chǎn)登記資料進(jìn)行特別規(guī)制的情況下，應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。

3.1.2 知情權(quán)與查詢權(quán)之辨析

體現(xiàn)于政府信息公開條例之中的知情權(quán)，是指除了特定不公開的信息外，通過行政機(jī)關(guān)主動公開或者依申請公開的方式，公民、法人及其他組織依照一定程序獲取政府信息的權(quán)利。知情權(quán)的本質(zhì)是一種兼具民事與公法性質(zhì)的權(quán)利，其主體是全體公民、法人或者其他組織。在知情權(quán)的限制方面，現(xiàn)行的政府信息公開條例規(guī)定除了特定涉密、危及安全與不利穩(wěn)定的信息之外，列舉了可以公開的信息范圍。在依申請公開的信息中，公民、法人、其他組織就特殊需要即可提出政府信息公開申請，因3項(xiàng)特殊需要的規(guī)定模糊寬泛，多數(shù)部門在實(shí)踐中對此基本不設(shè)限制。征求意見稿中更是將以公開為常態(tài)，不公開為例外明確寫入總則，針對國家安全、公共安全及社會穩(wěn)定這3個(gè)方面詳細(xì)列舉不公開的政府信息，規(guī)定除此以外的政府信息應(yīng)公開。同時(shí)，取消依申請公開的門檻，不再以“三需要”為申請公開的條件。因此，體現(xiàn)于政府信息公開條例中的知情權(quán)限制相對較少，而征求意見稿的修改更是體現(xiàn)出進(jìn)一步減少知情權(quán)限制的趨勢。

而在物權(quán)法、不動產(chǎn)登記暫行條例與實(shí)施細(xì)則中所體現(xiàn)的查詢權(quán)，是指當(dāng)行使查詢權(quán)的主體為國家機(jī)關(guān)時(shí)，查詢權(quán)是國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的需要，所體現(xiàn)的更多為一種具有公法屬性的權(quán)利；當(dāng)行使主體為權(quán)利人與利害關(guān)系人時(shí)，查詢權(quán)大多數(shù)時(shí)候是為了滿足權(quán)利人與利害關(guān)系人從事民事行為所需，此時(shí)的查詢權(quán)則更多地體現(xiàn)為一種民事權(quán)利。為了保證依法行使查詢權(quán)，物權(quán)法、不動產(chǎn)登記暫行條例與實(shí)施細(xì)則確立了有限查詢原則，在查詢權(quán)的主體的范圍方面，不動產(chǎn)登記資料查詢的主體被限制為權(quán)利人、利害關(guān)系人與特定國家機(jī)關(guān)。客體方面限制為不動產(chǎn)登記結(jié)果與不動產(chǎn)原始資料2類的不動產(chǎn)登記資料。同時(shí)，實(shí)施細(xì)則還對查詢的時(shí)限、場所等做出了限制。由此可見，查詢權(quán)與知情權(quán)其實(shí)是2種不同的權(quán)利，兩者的定義、保護(hù)對象及對權(quán)利的限制程度皆不相同。

3.2 立法目的的角度

首先，從立法目的的角度來看，政府信息公開條例的出臺主要是為了保障公民、法人及其他組織的知情權(quán)，行政機(jī)關(guān)與相對人之間，行政機(jī)關(guān)勢必是處于強(qiáng)勢地位，由行政機(jī)關(guān)在履行職權(quán)過程中所搜集、整理、記錄的信息，如果沒有相應(yīng)制度規(guī)定公開，相對人一般難以接觸。而政府信息公開條例的出臺，極大地改善了這種不同主體之間所形成的信息不對稱的情形。其次，現(xiàn)代民主政治要求公民充分而有效地參與政治，而公民為了維護(hù)自身利益，也會產(chǎn)生參與政治的需要。因此，制度的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮公民的政治參與需求，設(shè)置相應(yīng)的途徑讓公民合法參與政治。政府信息公開條例的出臺正是這一制度設(shè)計(jì)的體現(xiàn)。最后，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》中明確指出公開、透明是法治政府的基本特征。除了特定的不公開信息之外，其余的信息應(yīng)依據(jù)政府信息公開條例之規(guī)定公開。政府信息公開有利于權(quán)力的監(jiān)督，以減少權(quán)力尋租的可能。

而暫行條例及實(shí)施細(xì)則中所設(shè)置不動產(chǎn)登記資料的查詢的設(shè)置主要是為了保障不動產(chǎn)權(quán)利人與利害關(guān)系人之合法權(quán)益，也是維護(hù)不動產(chǎn)市場秩序和交易安全之必然要求。權(quán)利歸屬之明晰，是不動產(chǎn)物盡其用的重要前提。不動產(chǎn)權(quán)利人對于其所有的不動產(chǎn)，享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。不動產(chǎn)登記所具有的對抗效力又使得不動產(chǎn)登記資料的查詢與復(fù)制必不可少，不動產(chǎn)權(quán)利人在行使以上權(quán)利時(shí)，在一些情況下可能會涉及不動產(chǎn)的登記狀況之確認(rèn)。而與之相關(guān)的不動產(chǎn)交易當(dāng)事人，出于種種考慮，也需要對不動產(chǎn)的登記狀況之確認(rèn)。只有享有查詢權(quán)，才能對不動產(chǎn)登記資料進(jìn)行查詢，尤其是不動產(chǎn)登記簿之查詢，而登記簿記載具有的公信力，決定了不動產(chǎn)的交易變動。同時(shí)，權(quán)利歸屬之明晰也影響著不動產(chǎn)市場秩序的穩(wěn)定與交易安全，權(quán)利權(quán)屬不明晰，交易信息不對稱，就可能導(dǎo)致交易的不安全，沒有交易安全，也就談不上交易秩序之穩(wěn)定。

可以看出，政府信息公開條例與暫行條例及實(shí)施細(xì)則所設(shè)置的不動產(chǎn)登記查詢制度的目的并不相同，各有側(cè)重。

3.3 立法位階的角度

政府信息公開條例與暫行條例同為行政法規(guī)，位于同一位階。同時(shí)，《物權(quán)法》屬于由全國人大常委會制定和修改的法律，在法律位階上屬于政府信息公開條例之上位法。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法，上位法優(yōu)于下位法之法理，不動產(chǎn)登記資料之查詢應(yīng)為物權(quán)法、不動產(chǎn)登記暫行條例及其實(shí)施細(xì)則之調(diào)整范圍，查詢?nèi)藨?yīng)根據(jù)上述法律法規(guī)之具體規(guī)定申請不動產(chǎn)登記資料之查詢。

3.4 司法實(shí)踐的角度

如上文所述，以國辦公開辦函〔2016〕206號答復(fù)的出臺時(shí)間為界點(diǎn)，針對不動產(chǎn)登記資料是否可由政府信息公開方式獲取這一爭議點(diǎn)，法院形成了不同的判例觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，法院判決觀點(diǎn)的變化趨勢可作為不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開辨析的參考依據(jù)之一。顯然，2016年年底至今，盡管國辦公開辦函〔2016〕206號答復(fù)法律位階較低，有的法院并未直接援引該答復(fù)，但幾乎所有的法院都支持了不動產(chǎn)登記資料不應(yīng)由信息公開的途徑查詢的觀點(diǎn)，由此我們可以看出，司法實(shí)踐中已呈現(xiàn)出以不動產(chǎn)資料不應(yīng)通過信息公開的途徑查詢?yōu)橹髁鞯内厔荨?/p>

綜上所述，筆者認(rèn)為，不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開是2種不同的制度，查詢?nèi)藨?yīng)根據(jù)物權(quán)法、暫行條例及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定查詢不動產(chǎn)登記資料。為保障不動產(chǎn)登記查詢制度的健康發(fā)展，減少不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開制度之混淆，筆者建議，相關(guān)立法機(jī)關(guān)或者司法解釋機(jī)關(guān)應(yīng)對不動產(chǎn)登記信息查詢之適用做出明確，或者在政府信息公開條例的修改中對此明確規(guī)定。

注 釋

①（2015）玉中行終字第71號梁惠廷與北流市國土資源局資源行政管理——土地行政管理二審行政判決書。

②（2015）大行初字第130號孫龍祥與北京市大興區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會信息公開一審行政判決書。

③（2016）滬03行終32號曹仁慶與上海市規(guī)劃和國土資源管理局、上海市人民政府行政其他二審行政判決書。

④（2017）最高法行申1169號張運(yùn)福、劉子榮等與開封市人民政府再審行政裁定書。

⑤《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條：本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

⑥《中華人民共和國政府信息公開條例》第十七條：行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]高圣平.政府信息公開視角下的不動產(chǎn)登記查詢規(guī)則[J].法學(xué)，2015（1）.

[2]胡卉明.登記查詢與政府信息公開[J].中國不動產(chǎn)，2015（12）.

[3]楊建成.政府信息公開制度與我國的實(shí)踐[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2012（8）.

[4]李顯東.不動產(chǎn)登記暫行條例及實(shí)施細(xì)則法律適用問答[M].北京：法律出版社，2016.

[責(zé)任編輯：陳澤琦]