金融消費者信息保護立法構想

韋鈞策

【摘 要】近年來，我國金融消費市場發展迅速，金融消費者在通過多種理財渠道進行投資理財的同時，其個人信息安全也承受著諸多風險。隨著個人信息的復雜化與數據化，個人信息泄露事件頻發，金融消費者信息保護已成為社會普遍關注的熱點。綜觀我國的立法體系，金融消費者信息保護立法缺位，救濟渠道有限，維權亂象嚴重，相關部門欲施以援手而無法可依。為此，文章欲通過探討金融消費者信息保護的理論依據，探討對我國金融消費者信息保護的立法構想。

【關鍵詞】信息權；混合立法；行業自律；證明責任倒置

【中圖分類號】D923.8 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）08-0133-04

1 金融消費者個人信息的界定

《侵害消費者權益行為處罰辦法》（2015）第十一條第二款規定：“消費者個人信息是指經營者在提供商品或者服務活動中收集的消費者姓名、收入和財產狀況、健康狀況、消費情況等能夠單獨或者與其他信息結合識別消費者的信息。”[1]《互聯網企業個人信息保護測評標準》（2014）中規定：“個人信息是指能夠切實可行地單獨或通過與其他信息結合識別特定用戶身份的信息或信息集合；不適用于經不可逆的匿名化或去身份化處理，使信息或信息集合無法合理識別特定用戶身份的信息。”[2]《信息安全技術公共及商用服務信息系統個人信息保護指南》中3.2條規定：“個人信息是指可為信息系統所處理、與特定自然人相關、能夠單獨或通過與其他信息結合識別該特定自然人的計算機數據，并將個人信息分為個人敏感信息和個人一般信息。”[3]參照民法學界對個人信息的界定，齊愛民教授認為，個人信息是一切可以識別本人的信息的總和，包括人的生理、心理、智力、個體、社會、經濟、文化、家庭等方面的信息[4]。王利明教授將個人信息概括為與特定個人具有關聯性、反映個體特征，并且具有可識別性的符號系統，包括個人身份、工作、家庭、財產、健康等各方面信息[5]。刁勝先教授認為，認定個人信息的關鍵是能夠識別信息主體[6]。綜合上述定義，筆者認為，金融消費者個人信息是指個人在金融消費過程中，為金融產品提供著所知悉的個人信息。它主要包括一般信息、交易信息和信用信息。

2 保護個人信息的理論依據

2.1 信息不對稱理論

信息不對稱是指在商品交易市場中各類主體所掌握的交易信息不均衡的現象。在金融領域中，金融產品具有無形行、復雜性的特點，商品的特質不能一目了然，致使買賣雙方對商品信息的了解嚴重不對稱。加之銷售者對產品進行勸誘性銷售，夸大產品收益，這必將導致交易、投資決策產生質的偏差，從而導致資源配置的低效率。這一過程中，利益受損者，往往是金融產品的消費者。

2.2 金融交易地位不平等

消費信息的不對稱性，導致了金融消費者在金融交易過程中的劣勢地位。首先，金融消費者在訂立金融消費合同時，由于對產品信息知之甚少，信息的不完善導致自己處于金融交易活動中的弱勢地位。其次，相對于資本雄厚的金融產品提供者，金融消費者往往都是“散戶”，其自身的資本、實力無法與之抗衡。最后，由于金融產品提供者掌握更多的信息，在發生爭議時，即使訴諸法院，舉證難是金融消費者面臨的一個重要問題。

3 我國金融消費者信息保護的立法現狀

（1）我國目前并沒有專門的個人信息保護法，有關金融消費者信息保護的法律規范分散在《商業銀行法》《保險法》《證券法》《反洗錢法》當中。由于個人信息的人格屬性，對個人信息的保護主要基于法律對公民一般人格權和隱私權的保護。《中華人民共和國消費者權益保護法》中的第十四條、第二十九條、第五十六條明確提出我國消費者信息受到法律保障，違法泄漏消費者個人信息的，依有關法律、法規處罰[7]。《關于加強網絡信息保護的決定》對于網絡服務提供者和其他企事業單位收集、使用公民個人身份的電子信息和個人隱私的電子信息的規則做了規定。

（2）監管機關羸弱。首先，當下“三會”的職能主要側重于維護行業的穩定發展，監督行業內金融機構及其人員的違法行為，而關于金融消費者信息的保護則適用消費者權益保護法的相關規定。其次，派出機構處理手段有限。例如，北京銀監局對轄區內機構的違法行為采取監管會談、下發監管意見書的措施，對單純服務糾紛則引導雙方協商解決。可見，我國監管機關對于處理違法行為的手段單一，力度薄弱，且法無明文規定，監管機關不敢越權行政。

4 個人信息保護面對的新挑戰

普遍存在的侵犯個人隱私信息的行為，是現今金融領域面臨的重大問題之一。金融機構內部對于個人信息保護管理制度不嚴，致使用戶個人信息外流。金融機構網上系統存在漏洞，導致個人金融信息遭到侵犯。這就要求金融機構提供安全的網絡交易平臺，確保交易安全及用戶個人信息安全。但這種彌補無法做到釜底抽薪，確實保障金融消費者個人信息安全。

5 對我國的啟示

綜觀我國有關金融消費者個人信息保護立法現狀，存在如下問題：一是缺乏專門立法，有關金融消費者信息保護的法律規范分散，內容分散不成體系。二是現有立法內容傾向于保護金融機構的利益，對消費者權益保護的重視度有待提高。三是現有立法原則性強，操作性差。四是救濟渠道有限。目前常見的救濟渠道有協商、信訪、媒體、訴訟4種途徑。為此，筆者談談對我國金融消費者個人信息保護的立法構想。

5.1 立法模式的選擇

根據我國當今金融行業發展的情況和立法現狀，筆者認為應當確立混合立法模式，即中央統一立法，作為金融消費者保護法的基本法。整合現有法律中關于金融消費者個人信息保護的規定，統一立法，頒布保護金融消費者信息的基本法律。這符合我國遵循的大陸法系立法傳統，能夠有效地避免因不同金融領域相關問題規定不一而產生法律上規定的沖突。同時，為避免統一立法帶來的靈活性不足問題，加強建設行業自律，行業內部以行業規則、行為規范等方式，對本行業內有針對性的問題進行管理、規制。

5.2 明確金融消費者信息權

金融消費者的信息權應當包括信息自決權和信息權救濟2個方面的內容[8]。信息自決權即指金融消費者對于個人信息的管理、控制、支配、處分的權利，有權了解金融機構收集、使用其個人信息的相關請情況，并以此決定是否準許金融機構收集、使用自己的個人信息。當發現有關個人信息錯誤或者遭受篡改的，金融消費者有權要求金融機構予以及時更正。信息權救濟是指金融機構收集、使用金融消費者個人信息時，應當本著遵循事先約定情況，依法定程序收集、使用金融消費者個人信息。當出現違法收集、使用時，金融消費者有權提出救濟。

權利的存在是法律保障的基礎，以法律形式確定金融消費者享有信息權，是制定金融消費者信息保護法律的基礎。一方面，對于立法者而言，明確金融消費者的信息權，有利于提高立法者維護消費者信息安全的意識，從而促進相關立法的出臺。另一方面，對于金融消費者而言，明確信息權，有利于提高自我信息保護意識，在金融交易過程中注重個人信息的保護，避免因事前疏忽帶來麻煩。再者，對于金融機構而言，明確金融消費者信息權，促使金融機構注重更新升級自身網絡系統的安全性，在保障金融交易安全的同時維護消費者的信息安全。

5.3 促進行業自律發展

收益和成本理論表明，行政機關對某一行業的監管，應當考慮收益和成本的平衡。同樣，對金融的監管應當同樣考慮收益和成本。監管的成本即指監管主體進行監管所付出的人力、物力，還包括被監管主體遵守有關規章而付出的成本。監管的收益指經過監管所帶來的社會公共利益的大小。在對金融主體保護消費者信息安全這一過程中，監管主體付出的成本是實施監管開設的分支機構、聘用的人員的開支；被監管主體所付出的成本是嚴格遵循現有立法而損害金融創新的發展，導致社會福利的損失[9]。而金融消費者信息保護監管帶來的收益則是金融消費者個人的信息安全。個人信息體現了個人的人格和隱私利益，如果被不正當使用，個人的人格和隱私利益將會受到侵害。同時，這一權利也是自然人最基本的一項權利之一，是自然人人格權的體現，是對公民自由的保障。相比較而言，監管的成本主要在于資金的投入，而有效監管帶來的收益則不僅限于投入資金的多少，甚至遠超出監管的投入。因此，相對于監管成本的付出，有效監管得到的收益遠大于成本的價值。

明確監管收益大于成本后，應考慮如何降低成本、提高效率。若政府統一立法監管，需要增設監管機構、安排人員，這是成本的付出。但政府統一監管，缺乏針對性、靈活性，將可能阻礙金融發展創新。若通過行業組織制定內部的行為規則、規范、標準，由行業協會行使監督權，引導行業內個人信息安全的自我規范、約束和完善，一方面減少了政府增設機構、培養監管人員的成本；另一方面各行業間，通過自我管理，提高行業內各主體守法的自覺性，針對業內特點制定有針對性的行為準則，確保金融行業靈活性發展。

5.4 構建完善的救濟途徑

上文提到，目前我國常見的救濟途徑包括協商、信訪、社會輿論監督、訴訟。筆者認為，在這些常見的救濟途徑中，信訪最不可取，因為信訪不論結果的好壞與否，都有以行政的方式解決糾紛之嫌。而能否達到目的，要考慮的是人情關系、權力的大小，不但容易引發權力尋租，而且又礙于司法公正。因此，應以協商為首要救濟方式，社會輿論為社會監督形式，訴訟為最后的救濟途徑。

第一，協商是平等主體之間以協商達成合意，共同解決糾紛的一種糾紛解決途徑，其重點在于協商的雙方主體地位平等。首先應明確受理投訴的部門，在現有的金融派出機關的機構設置中，明確受理金融消費者信息安全投訴的部門，并由該部門組織雙方進行協商。其次，由于在金融糾紛中，金融消費者處于弱勢地位，相對于實力雄厚的金融機構而言，金融消費者更傾向于采用糾紛解決成本較低的協商途徑。這就可能出現金融消費者希望通過協商解決，而金融機構怠于協商的窘境。因此，這就要求法律作出傾斜保護，賦予金融消費者單方提出協商為條件，要求金融機構必須參與協商，以此保障金融消費者有效進入協商程序。

第二，正確發揮媒體的監督作用。媒體作為社會監督的工具具有兩面性，一方面，正當合理的新聞曝光有利于促進監管機關、侵權主體自覺改正錯誤；另一方面，可能存在糾紛的一方主體為博得眼球，通過媒體放大或縮小部分事實，引導社會輿論，以至于呈現在民眾面前的事實歪曲，達到給糾紛處理機關施壓從而做出有利于自己判決的目的。顯然，媒體曝光作為糾紛解決的救濟途徑，應當堅持適度原則。通過完善相關新聞行業立法、規定，提高媒體新聞曝光的中立性，對于故意引起輿論導向，妨礙司法公正的，予以處罰。

第三，訴訟應作為金融消費者權益保護的最有力途徑。在這一過程中，需要考慮的是適格被告問題、證明責任問題。在金融消費者信息侵權的案件中，泄漏、篡改、出售、竊取用戶信息的金融機構是當然的被告。但實踐中存在的情況有可能是金融機構主張自己對用戶的信息進行了嚴格的保護，不是適格被告；而擁有金融機構用戶個人信息的人主張是自己并不存在竊取行為，不是適格被告。在這樣的情況下，被侵權人應以誰為被告？筆者認為，應當以有可能泄漏用戶信息的金融機構和非法獲取、使用該信息的組織、個人為被告。原告方面，作為個體，金融消費者實力遠比不上金融機構，這也是金融消費者傾向于協商解決的原因之一。因此，為確保維護金融消費者的利益，國家層面應當予以支持。在用戶信息泄漏案件中，泄漏用戶信息存在數量問題，這種泄漏行為是否達到危害公共安全的程度，應當做進一步認定。我國《民事訴訟法》中規定了公益訴訟制度，規定適用的案件包括環境保護法、消費者權益保護法等法律規定的機關和有關組織對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為。侵犯金融消費者信息安全的行為已有損社會公共利益，因此筆者認為金融消費者信息安全的訴訟，應當適用公益訴訟制度。最后在證明責任上，金融消費者不易獲取金融機構或非法獲取信息者存在過錯的證據。從保護金融消費者利益的角度出發，應當采取證明責任倒置的舉證方式，增加金融機構和非法信息獲取者的證明責任，提高其保護金融消費者信息安全意識，切實保障金融消費者的信息權。

6 結語

金融業是投資利益和投資風險的統一體，在給金融消費者帶來投資回報的同時，也蘊含著投資風險和消費信息的安全風險。在大數據時代，信息即是搶占先機的重要因素，信息安全也因此受到我們的關注。只有切實從消費者的角度出發，金融消費者的信息安全才能得到有效保障。

參 考 文 獻

[1]中華人民共和國國家工商行政管理總局.侵害消費者權益行為處罰辦法：第11條[Z].2015.

[2]中國科學技術法學會，北京大學互聯網法律中心.互聯網企業個人信息保護測評標準[Z].2014.

[3]全國信息安全標準化技術委員會.信息安全技術公共及商用服務信息系統個人信息保護指南[Z].2013.

[4]齊愛民.個人信息保護法研究[J].河北法學，2008

（4）.

[5]王利明.論個人信息權在人格權法中的地位[J].蘇州大學學報，2012（3）.

[6]刁勝先.論個人信息的民法保護基礎——兼論個人信息、民法保護的精神利益與物質利益[J].蒙古社會科學，2001（8）.

[7]中華人民共和國主席令第七號.中華人民共和國消費者權益保護法[Z].1993.

[8]齊愛民、李儀.論利益平衡視野下的個人信息權制度[J].法學評論，2011（3）.

[9]羊凱.中國民間金融的自律監管體系構建[D].成都：西南財經大學，2012.

[責任編輯：高海明]