“城中村”社區治理困境及治理模式分析

[摘 要]“城中村”社區由于同時受農村和城市文化影響，具有兩者的一些特點，但是又區別于傳統農村社區和城市社區，是社區現代化的過渡階段，由于其自身人口和利益等的復雜性，一直以來成為社區治理的難題。文章將針對這一問題，從“城中村”社區自身特點著手，分析其治理的困境，對取得成效的治理模式進行分析學習，嘗試提出“城中村”社區治理的有效路徑。

[關鍵詞]“城中村”；社區治理；困境；治理模式

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7656（2017）05-0025-05

引言

隨著城鎮化進程的推進，城市規模的不斷擴大，城市周邊的諸多農村社區土地被城市占用，形成一種農村社區被城市建筑包圍的現象，被包圍的農村社區即“城中村”社區。“城中村”是中國城市化過程中特有的現象，由于其特殊的地理位置，“城中村”社區與傳統的農村社區不一樣，但是在公共服務、環境衛生、治安秩序、人的現代化等方面與城市社區又存在一定的差別，此外，人口流動性強，易引發諸多問題，因此，“城中村”改造和治理也成為城市化過程中的難題。然而，在現代化發展進程中，“城中村”暫時作為一種過渡性的存在，必定要逐步轉化為具有現代化氣息的城市社區，與之協調發展，因此，探究“城中村”社區治理的困境及治理路徑，對于城鎮化的發展具有重要的實踐意義，也有利于社會管理體制的創新和發展。

一、“城中村”社區特點

“城中村”社區作為由農村社區向城市社區過渡的一種特殊形態，與傳統的農村社區和現代都市社區都有所差異，表現出一種由農村向城市轉變的過渡性，具體來說有以下特點。

（一）社區面貌上具有不規則性和統一性

“城中村”社區一開始是傳統的農村社區，社區內部的建筑風格不一，各具特色，早期的“城中村”社區依然保留著原來的村容村貌，建筑風格并不統一。而隨著政府部門的改造和城鎮化的推進，社區周圍高樓林立，社區內部也逐步發展，在政府部門的幫助下，某些“城中村”社區已經形成了統一的建筑風格，公共設施逐步增加，環境衛生也發生變化，社區面貌變得規整起來。

（二）經濟形態由農業經濟向非農或工業經濟轉變

傳統的農村社區依靠土地來謀生，以種植業、養殖業為主，而變為“城中村”后，村民土地被征收，他們不能依靠原來的土地去謀取生計，村內的產業結構和村民就業也發生了變化，其身份也從農民轉為非農，在沒有土地的條件下，他們只能從事非農工作（打工者、小本經營、出租房屋、創辦社區企業等）獲取經濟收入，收入來源發生了根本性的變化。

（三）政治性組織：村委會變為社區居委會，其職能也隨之發生變化

村委會和社區居委會雖然都掌管社區內的某些事物、協調糾紛等，但是村民委員會更加注重村內的生產建設等經濟活動，而社區居委會作為城市基層自治組織，在提供社區公共服務上有重大職責，除了建設好社區外，在轉變早期，居委會還需要調節好原來村集體資產的處置、房屋拆遷、安撫民心以及居民就業等諸多問題。

（四）文化方式上，傳統農村文化與現代都市文化交融碰撞

“城中村”社區易受到城市現代文化價值觀念的影響，在生活方式、服飾衣著、影視娛樂、網絡文化、飲食等外部文化方面越來越趨向于現代化，但是社區內部深層次的文化諸如節慶禮儀、宗族習俗、語言習慣等依然保留著，傳統文化與現代文化交匯在一起。

（五）社會關系上，交往頻率減少，社區居民情感趨向于淡漠化

“城中村”社區已不同于原來的村落，外來人口大增，且流動性較強，社區居民彼此的依賴性大大減少，基于對陌生人的不信任和經濟利益分割等，居民之間交往減少，人情淡薄化。

二、“城中村”社區治理的困境

（一）土地等集體資產產權不清，易造成糾紛

財產經濟糾紛素來是管理中的一大難題，對于正在“撤村建居”或尚未“撤村建居”的“城中村”來說，社區內可能仍保留著一部分土地為集體所有，或者依然保留著村集體的企業、產業。但是對于“集體經濟組織”這一概念難以界定，造成土地等集體資產所有權的主體模糊，導致利益分配存在問題，一方面，不在產權內的群體力圖從中獲得利益，導致真正的產權者利益受損；另一方面，真正的產權者為了保護自己的利益必然全力爭取不讓外來者進入利益分配群體中，兩方爭執不下，則易導致沖突和糾紛，不利于社區的和諧發展。另外，社區性質轉變之后，居民宅基地的性質在本質上并未發生變化，在土地產權不明晰和城市規劃管理有空可占的情況下，社區居民盡可能爭取土地建設住房來獲取更多利益，導致城中村中房屋建筑規劃很不合理，社區面貌混亂，存在安全隱患。

（二）社區居委會職能不清，管理能力有待提升

城市社區居委會更多的強調其對社區內的居民提供公共服務的功能。城市擴張以后，雖然農村社區轉變為城市社區，村委會變為居委會，但是，在這一轉變過程中，社區居委會的職能并沒有隨之轉變，大部分社區居委會都由原來村委會的人員組成，行使的還是原來村委的集體經濟的管理職能，沒有實現服務職能的轉變；另外，隨著城市社區管理的地域空間和居民群體的擴大，其管理范圍和職能也將隨之發生變化，不僅包括社區的硬件設施的建設，也包含社區成員的文化娛樂生活以及社會福利保障的管理等，社區的管理與發展還需要與整個城市的發展規劃和步伐相一致，而社區居委會成員管理知識和經驗缺乏，對于新城市社區的管理也只能是“摸著石頭過河”或“援引他山之石”，難以適應角色和職能的變化。

（三）社區建設資金短缺，公共服務設施建設緩慢

足夠的資金是“城中村”社區建設的強有力的后盾。農村社區與城市社區在基礎設施、公共服務、以及社區面貌等諸多方面存在較大的差距，要實現由農轉城的改變，必然花大力氣和諸多資金對社區內的建筑、道路、供水、供電、環境衛生、治安等基礎設施以及科教文體等相關配套設施進行整治修改，然而，實際建設過程中由于資金缺乏或資金沒到位等原因，造成基礎服務設施建設并未按時完成，與城市社區相比差距還是較大。有些政府部門在“城中村”改造初期，雄心勃勃，聲勢浩大，但是時隔幾年，由于種種原因，改造效果依然不盡人意。

（四）社區居民素質有待提升

社區治理是一個多元主體自覺參與的互動過程，需要居民的積極參與和互動，若社區居民對社區事務漠不關心或是能力尚未達到，社區多元治理也就成為空談。“城中村”社區盡管使得原來的農民在一夜之間變成為了非農戶口，完成了名義上的身份轉變，但是，他們文化素養參差不齊，其文化水平大都低于城市居民，思想觀念、生活方式、行為習慣等也仍然較為傳統，公民意識缺乏、法制觀念不強、對于社會新事物接受較慢、所擁有的社會資源較少、對城市社區管理規則和權益尚不熟悉，如此種種，導致他們對于新生活環境適應可能存在一定問題，對于社區事務或是無心參與、或是心有余而力不足，真正參與其中的也是少數。此外，某些居民對于社區環境衛生和容貌整潔漠不關心，衛生習慣有待改進，使得許多“城中村”社區給人以臟、亂、差的印象。更有甚者，某些居民為了謀取自身利益而不顧大局鬧出糾紛，導致使得社區辦事效率低下，影響整個社區居民的合法權益。

（五）社區人員流動性強，增加管理難度

“城中村”社區由于房租較低、交通還算便利成為大部分外來務工人員、低收入者租房的集聚地。一方面，外來務工人員基于自身精力和利益考慮往往對社區認同度不高，認為社區的發展與己無關，而很少關心社區的公共事務，對于社區的容貌整潔與榮譽也不在意，社區內的文化活動也較少參與，造成社區凝聚力低、難以開展公共活動。然而社區的發展與社區每個成員都息息相關，大部分流動人口以外來者的心態對待社區事物造成了政府組織、社區居委會開展活動項目的困難。另一方面，社區管理事務不僅包括本地居民，同時也包括外來務工人員的管理，也要保護這一群體在社區內的合法權益，對于他們的合理合法訴求同樣需要關注，但是由于人口流動性強，社區房子只是他們晚上休息的一個場所，城中村居民多數對周圍人不了解，難以調動大家開展有關活動。此外，由于城中村中，各式各樣的人都存在，魚龍混雜，秩序較為混亂，易發生盜竊、搶劫等違法犯罪行為，且由于本地居民與外地居民生活習性的差異等容易產生矛盾，引發沖突，影響社區的秩序，增加了管理的難度。

三、“城中村”社區治理模式的有效探索與經驗回顧

（一）從治理主體和方法上來看，“多元共治”模式成為社會倡導的主流模式

隨著現代化水平的提高，公眾民主意識和權利意識也不斷提高，公民個體、企業、社會組織等都成為社區治理的重要力量，政府單方面管理社區的局面已被打破，多元共治成為新的主流模式。多元共治模式通過“多元主體、多元平臺、多元服務”的架構體系以達到構建社區良性社會生態和建立現代社區治理體系的目的。“多元主體”指在黨和政府的領導下，社區黨委、居委會、社區服務站、轄區單位、社會組織、社區居民等主體共同參與社區建設；“多元平臺”包括居民議事決策、服務執行、評議監督、矛盾調解、信息網絡等平臺，使社區各項事務依法有序處理解決；“多元服務”指社區行政服務、社區基本公共服務、社區公益服務和社區便民服務等。實踐證明，“多元共治”模式也取得了有效成果。武漢市淌湖村是典型的“城中村”社區，以前的部門單一管理體制使其成為一個問題頻發的社區，但是憑借著“多元共治”的社區治理模式，社區面貌已發生巨大變化。淌湖村創新多元管理機制和管理平臺，成立一個領導小組、設立一個網格站、組建一支綜合執法隊伍、搭建一個微信聯絡平臺，積極調動社會力量共同參與，拉近了居民之間、居民與政府之間的距離，節省了人力物力，實現了社區綜合治理的“全覆蓋管理、無縫隙對接”，實現了社區的跨越式發展。廣州、深圳等地的“城中村”改造正是基于政府主導、多元參與、綜合協調的原則，通過構建多元治理網絡，明確相關部門和組織的職責，轉變政府職能，積極為社區提供好服務，實現了由村到城的轉變，當年許多的小鄉村如今已融合為現代化的都市社區。

（二）政府引導、市場化運作、村民參與的綜合治理模式

珠海市的城中村改造和治理采取的便是這一模式。該模式是將“城中村”社區的改造任務交給市場化的組織或開發商企業來負責，根據城市總體的規劃，由開發商進行投資策劃，獨立承擔社區的拆遷、安置、回遷建設等。在城市總規劃的前提下，通過公開招標的辦法對開發商的方案進行評估，從中選擇最優方案和企業，并對資金使用、開發過程等進行嚴格監督，另外，政府部門也通過一定的優惠政策和補償機制來保證居民、開發商的利益，達到彼此互惠互利的和諧共處局面，這樣既能有效籌集資金，又能保障社區改造質量，同時也較好的防止了“爛尾樓”現象的發生。此外，政府購買服務作為一種新的服務模式也是市場化治理的模式之一。社區的公務服務職能并不一定非得由政府部門提供，政府部門可將一部分職能委托給社會組織來提供，從而提高服務效率，使服務更加專業化，也有利于政府部門職能的轉變。目前這一服務模式開始在全國范圍內推廣和發展起來，成為社區治理的新助力方法。

（三）非正式制度在社區治理中的調節整合作用

“城中村”社區兼具農村和城市社區的特點，社區居民也處在身份轉變的過度階段。費老筆下的傳統的農村社區是一個以血緣、地緣為紐帶的“熟人社會”，村民富有人情味，講究禮尚往來和互幫互助，此外，傳統農村社區中形成的宗族、家族、同鄉會等其他非正式的社會組織和非正式制度具有一定的社會管理功能。“城中村”社區中的原住民依然是農村中的人，在身份轉變初期，其為人處世方法和習慣仍保留著農村社區的習俗，原來社區中的德高望重者或精英人物仍然可在新社區中發揮重要的管理和動員作用，這部分人物可利用傳統社會中的情義、禮俗等去推動新社區中居民積極參與社區公共事務和建設，實現社區“善治”。

四、“城中村”社區治理的有效實現路徑

“他山之石”固然給我們提供了成功的“城中村”社區治理案例，然而，“矛盾具有特殊性”，每個“城中村”的具體情況可能都有所不同，所以還需結合自身社區狀況的特點，立足于實踐，才能實現社區的有效治理。從社區治理的含義入手，要想實現“城中村”社區的有效治理，使之真正與城市社區融為一體，可以從治理主體和治理方式兩方面著手。

（一）有效推動社區治理主體的多元化發展

社區治理主體的多元化使社會發展的必然，除了政府部門以外，社區居委會、社會組織、社區內的組織及居民都是治理主體的重要組成部分。社區居委會作為居民自治組織，在社區治理中起著承上啟下的作用，一方面需要傳到上級政府部門的指令，積極動員社區成員參與其中；另一方面，需要將居民的合理訴求反映到上級部門，保障居民的合法權益。因此，居委會成員需要不斷提升自己的管理能力和水平，保護好社區內居民的權益，促進社區的和諧發展。社會組織作為社會公共服務的提供者之一，其專業化能力和水平都較高，資金來源廣，行動力強，讓社會組織參與社區治理，不僅可以提高服務效率和水平，而且為社區的發展注入資金和活力。居民作為治理主體，也是利益當事人，其治理能力和水平直接關注到社區治理的成效。社區居委會可以通過多樣性的宣傳方式，培養居民社區意識，完善居民參與機制，引導社區居民積極參與社區建設，居民自身也需要提升自己能力，更好的參與管理。

（二）創新治理體制機制

合適的治理機制和治理方法是社區治理成功的關鍵。政府部門作為治理的一大主體，其角色和職能的發揮具有重要的作用。政府部門、社區居委會等應該樹立正確的治理理念，在新的時代背景下努力實現治理理念、治理方式、工作作風的根本轉變，由“管理”向“服務”轉變，有效整合社會資源，把不屬于自己職權范圍之內的權限轉移出來，交由市場、社會組織等管理，重視居民的精神文化需求，發揮好“掌舵人”的職責。其次，建立良好的政府、市場、社區、居民之間的互動機制。可以依托互聯網技術，建立信息公開平臺和互動機制，形成“互聯網+”的新型社區管理監督模式，通過這一平臺方便各主體之間的交流與溝通，了解居民的真正需求和感受，彼此之間形成良性互動，更好地為社區居民服務。最后，“城中村”中外來人口的管理也是一大難題。我們可以通過“以外管外”的方法來積極調動流動人口參與社區事務，通過從流動人口中選出一定人員來管理外來人口，使其感受到自身是社區中的一員，增強社區凝聚力；此外，政府有關部門可以改革流動人口的管理辦法，建立全面的社會保障體系，保障其在社區內的教育、文化、醫療、享受公共服務的權利，解除其后顧之憂，讓其更好的融入社區。

五、結語

“城中村”社區作為城鎮化過程中的產物，“城中村”社區在分散城市社區人口、交通壓力，為城市建設提供土地等方面發揮著作用，城市管理不能放棄這塊土地，而應立足于實踐，因地制宜，全面認識，加強引導和支持，制定詳細的改造計劃，同時聽取當地居民的意見，調動大家積極主動參與其中，為社區治理貢獻一份力量。

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[作者簡介]吳婷，女，廣西大學公共管理學院社會學碩士研究生，研究方向：發展社會學、教育社會學。

[責任編輯 熈 鐫]