天津市基層協商民主現狀與分析

張維真 李榮亮 白燕妮

黨的十八大報告中提出要“健全社會主義協商民主制度”“積極開展基層民主協商”。2015年2月9日，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出要“穩步推進基層協商”，認為涉及人民切身利益的大量工作主要在基層，建立基層協商民主聯動機制能夠解決人民群眾的切實困難，化解矛盾，促進社會和諧穩定，這為基層協商民主提供了指導意見，充分表明黨中央對協商民主的高度重視和肯定，同時也為基層民主的未來發展指明了方向。

一、寶坻區實行基層協商民主的基本情況

寶坻區基層協商民主是在推行村務公開民主管理基礎上進行的有序民主，經歷了三個階段：一是調查論證階段。在充分調研的基礎上制定下發《關于實行農村基層協商民主制度的意見（試行）》，對協商堅持的原則、協商內容、協商程序、協商形式及參加對象等作出明確規定，并成立了農村基層協商民主制度領導小組。二是試點推行階段。2013年6月至10月在全區各街鎮先期開展試點，取得了良好效果。三是全面推開階段。在總結試點經驗基礎上，全區普遍推開，制定出臺了《關于推行農村基層協商民主制度的意見》，對相關程序和環節進一步規范，提高了可操作性和實用性。出臺了《關于進一步完善村級重大事務“六步決策法”的通知》，進一步規范了基層協商的程序。

1.協商內容。一是村級重大事務。包括村民自治章程、村規民約的制定和修改；本村發展規劃、村莊建設規劃的編制和調整；村年度工作計劃及資金預算安排；撤村建居；土地調整、流轉、承包經營，征地補償費的使用、分配；村集體資金、資產、資源的管理、使用和處置；村集體經濟項目的立項、承包方案；本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；各類社會保障資金和政策落實；本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；涉及群眾利益和群眾關注的其他重大事項。二是村級一般性事務。包括各類先進的推薦、低保戶申請、困難戶村級補助、矛盾糾紛調處、上級布置的一般性工作任務以及其他需要通過民主協商進行決定的事項。

2.協商形式。一是村級重大事務“六步決策法”。即：村黨組織召開全體黨員會和村民代表會征求意見形成議案；村“兩委”聯席會議討論通過；鄉鎮黨委、政府對議案的內容及過程進行審查；村民會議、戶代表或者村民代表會議討論表決通過；限時在村務公開欄公開；整個決策過程由村民代表負責監督，在村黨組織領導下由村委會組織實施。“六步決策法”實現了決策民主科學化、程序化和制度化，為基層協商民主有序進行提供了切實可操作的方法指導。二是“一站三中心”工作模式。即在鄉鎮街設立經濟發展服務、社會事務服務、群眾來信來訪接待“三個中心”，在村級設立便民服務站；“一村一站一助理”模式進一步延伸了鄉鎮（街道）的工作觸角。“一站三中心”“一村一站一助理”的社會治理模式形成了“鎮村一體、上下聯動”的工作格局，干部和群眾密切聯系，既服務了群眾，又教育了干部，緩解了干群矛盾，加深了干部和群眾之間的感情，走出了有特色的群眾路線模式。

此外還有根據協商內容的需要進行的懇談式、走訪式民主協商，在重大事項上要求通過民主議事會的形式進行民主協商。

3.協商主體。包括“兩委”會成員、村級事務助理、黨員代表、村民代表、村務監督委員會成員、與協商事項相關的利益群體代表或個人、各級人大代表和政協委員、威望較高的群眾、街鎮及區直職能部門相關人員、普通村民。

4.主要做法。主要從三個方面加強建設。一是完善組織機構，健全各項功能。區里成立了領導小組，由區委書記任組長，區紀檢委、組織部、人大等相關領導任副組長，下設辦公室，區委常委、區紀委書記任辦公室主任，有紀檢委、組織部等16個成員單位，在街道也有相應領導小組。二是加強宣傳力度，凝聚認同共識。利用廣播、公示欄等宣傳農村基層協商民主制度，提高街鎮領導重視程度，擴大村民和村干部的認同度。三是進行過程監督，及時發現問題解決問題。全區成立了12個檢查組，深入所包街鎮落實制度落實情況，對存在問題及時糾正。

5.取得的成效。一是提升了決策水平，促進了決策的科學化、民主化。基層協商民主是一種過程民主，不僅使公民具有知情權、參與權、管理權、監督權等，提升了公民的自主意識，而且在議事過程中程序公開，防止了暗箱操作，協商結果及時公開回應，從而促進基層決策的科學化、民主化。二是增強了社會動員能力，利于團結穩定。基層協商民主以現實中利益多元化為前提，通過村民公共事務中的利益協調與整合，達到各方利益的平衡，使每個村民從政治參與、經濟利益等方面有獲得感。寶坻區推行的農村基層協商民主制度最突出的特點，在于把“六步決策法”表決過程中的協商環節前移。協商在前，決策在后，把問題解決在表決前。問題的提前解決，既滿足了村民的利益訴求，又提升了干部解決問題的能力，因此緩解了干群之間的矛盾。三是實現了權利和權力的統一。作為國家的公民，每個公民都有參政議政的權利，而基層協商民主是直接參政議政和間接參政議政的結合，使公民的權利和權力得到了統一。四是提高了村民自治建設的整體水平。基層協商民主培養了健康民主發展所需要的寬容、妥協、包容、尊重的品質，為經濟社會的有序發展提供了政治保障。

二、寶坻區實行基層協商民主的經驗及啟示

當前天津市普遍實行了村（居）務公開制度和村（居）民議事制度，這些制度雖然對于基層改革發展穩定方面發揮了重要作用，但是，現行制度還有需要改進和完善的方面。比如，民主決策議題征集方面，主要面向村（居）民代表，征集范圍不夠廣，未能充分反映群眾的意愿；在決策程序方面，存在事前缺少論證、缺少協商等問題，造成決策失誤，引發矛盾，影響穩定。而寶坻區實行基層協商民主，被評為了2014年全國創新社會治理優秀案例之一，凸顯了其做法的可行性，值得在天津市基層全面推廣。

1.天津推行基層協商民主的必要性。第一，基層協商民主是我國人民民主的重要形式。它以存在多元的協商主體為前提，強調通過意見、利益的有效溝通、協調與整合，達成統一，實現整體的發展和多方的共贏。基層協商民主是通過協商的方式來調節利益和秩序的方式，這種方式不局限于政治生活，而且存在于經濟和其他各個生活領域中，可以說是一種跨領域的民主協商。基層協商民主在理論和實踐上都為在民主法治框架下實現黨的統一領導與社會各階層的多元參與的有機統一提供了可能，是黨和人民在社會主義民主形式方面的偉大創造，是對馬克思主義民主理論的豐富和發展。第二，基層協商民主是符合我國國情的重要民主形式。隨著進一步全面深化改革，我國經濟加速轉型，社會結構也出現了不同的變化，在經濟上公有制為主體、多種經濟成分并存，分配方式上按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會的發展造成了利益主體的訴求多樣化，人民的價值取向和行為方式更加趨于多元化，迫切需要在基層通過自由而平等的對話、溝通、協商、交流、審議、合作等形式凝聚智慧、凝聚人心、消除矛盾。基層協商民主正是對我國當前社會轉型期群眾利益表達的回應，它拓寬了民眾參與的渠道，有利于促進社會的和諧發展，成為民眾有序參與的一種良好形式。第三，不斷增長的基層民主訴求倒逼政府進行基層協商民主建設。經濟社會的發展在滿足人民群眾日益增長的物質文化需求的同時，又帶來了新的矛盾和需求。農民失地、工人失業等現象導致社會矛盾突出；伴隨主體意識、自我意識、權利意識的覺醒，對反腐敗、工資改革等經濟社會問題，民眾關心度比較高，紛紛通過網絡、廣播等媒體表達自己的觀點和意見。這一方面反映了民眾民主意識的提高，另一方面也要求政府創新執政方式，積極探索適合經濟社會發展的執政之路。基層協商民主正是以其包容性、對話性、協商性、公開性等特點滿足了政府和民眾的需求，有助于解決矛盾。

2.天津推行基層協商民主的可行性。第一，從理論方面看，天津市有良好的民主思想理論資源。近代嚴復、梁啟超等人在天津對民主思想的傳播使天津人民擁有了良好的民主思想基礎。南開大學當代中國問題研究院以中國社會主義協商民主的理論研究為重點，于2013年和2014年舉辦了兩次“協商民主理論與實踐國際研討會”，并正在著手進行協商民主文庫的建設，為天津提供了豐富的協商民主理論研究資源。黨的十八大報告中，“協商民主”概念被首次提出并得到了系統論述，黨的十八屆三中全會進一步指出要“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，這不僅體現了中國共產黨在社會主義民主政治建設方面的制度創新，也說明我國的協商民主理論研究已日趨成熟，與制度實踐形成了互動。第二，從實踐方面看，基層協商民主在天津有著廣泛的群眾性和深厚的實踐基礎。發端于十幾年前浙江臺州的“民主懇談”就被專家譽為“基層實踐協商民主的典范”，是“中國基層民主政治新曙光”。當前，天津市城市社區有1709個，村委會共有3200個。天津市委、市政府非常重視基層協商民主的實踐，多個社區和村委進行了協商民主實踐創新，如河西區在社區開展的“兩評三會一公開”；寧河區制定了《寧河縣村集體經濟組織財務管理規定》《寧河縣村民代表會議議事規定》等一系列基層協商民主制度，在決策方面實施“三會政策”，項目發包實施“一審兩會三公開”程序；和平區實行基層協商民主“三四五六”工作方法；天津市在基層社區成立物業管理聯席會，并配備專門的物業管理員，進行民主協商管理和調節物業管理事務；等等。可以說，天津市基層協商民主豐富多樣的實踐創新為天津市推行基層協商民主起到了良好示范作用。總之，基層協商民主在天津有著廣泛的群眾性和深厚的實踐基礎。

三、關于天津市推行基層協商民主的對策與建議

1.從政府決策方面看，建議出臺適應天津發展的基層協商民主制度，由市主要領導牽頭，成立專門機構推動，實現基層協商民主的有序化。當前，天津市各區在基層協商民主的實行過程中存在著不同的形式，其稱謂不盡相同，做法也不一致，需要從市級層面準確把握中央精神，結合天津實際情況，進行頂層設計。一是對基層協商民主的實施給予必要的指導；二是制定統一的規范性文件，建章立制，真正做到基層協商民主的實施有章可循，創新基層協商民主體制機制；三是加大宣傳力度，取得全市村（居）民對協商民主的認同。因此，建議市委、市政府成立專門機構，由市主要領導牽頭，為基層協商民主工作提供良好的組織保障，推動基層協商民主工作的順利有序進行。

2.從民眾方面看，培育協商主體，擴大參與范圍，提高協商質量，發揮群眾路線作用。民眾廣泛有效的參與是協商民主最核心的內容和落腳點。增強民眾基層協商民主的參與能力，提升民眾凝聚力，使其有意愿為推進天津的民主化之路貢獻力量。基層協商民主要有廣泛性，提高參與質量，做到數量擴展和質量提升相結合。基層協商民主既要注重參與的范圍，更要注重協商的質量。發揮群眾路線作用，關鍵是看如何發揮基層群眾在村（居）治理中的積極性主動性。對于不同意見要包容，尊重每個人發言的權利，“我不同意你的觀點，但是我誓死捍衛你說話的權利”。尊重每個個體的權利，強調協商主體的平等性。

3.從民主協商方式上看，需要創新多樣化的協商形式。在用好傳統媒體的同時，要發揮新媒體的作用。運用互聯網平臺，傳統媒體宣傳和新媒體宣傳相結合，提高信息傳播速度，加強協商效率。建立網絡交流平臺，讓民眾能夠更好地進行討論和交流，網絡可以使交流和討論不受時間的限制。議題可以在網上提前公布，利于民眾提前了解即將要協商的內容，以便能夠充分、有效協商，達成共識，解決問題和矛盾。

4.從協商內容上看，廣泛多層次是協商民主發展之勢。協商民主是一個對話、討論、協商、妥協的過程，在這個過程中的程序是合法的，主體之間是平等的。當前民主協商的內容主要在經濟領域，但協商的內容不能僅僅局限于經濟領域，要向政治、社會、文化等多領域發展；協商民主不但要向村（居）基層發展，同時也要逐步推廣到鄉鎮街道。

5.從實施效果上看，要注重農村基層協商民主的實效性，發揮積極性和創造性，正確處理大多數人意見和少數人意見的關系。在處理議題的時候應正確對待大多數人的意見，協商民主不等于大多數人的意見，在解決問題的時候不能按照“票決制”的方式，僅僅運用少數服從多數的原則來解決。在通常條件下，大多數人意見正確的可能性更大，但是，真理有時候也會掌握在少數人的手中，因此，在處理多數與少數問題時，不能簡單地以對與錯、是與非來解決問題。如果少數人的意見正確時，要聽取；如果少數人的意見錯誤時，要給予否定；如果少數人的意見部分正確，則可以進行補充或糾正，吸收其合理的成分。協商民主既要照顧到大多數人的利益，也要照顧到少數人的利益，贏得少數人的支持。因此，我們需要學習西方代議制民主和多數民主中的精要所在，也要汲取我國傳統政治中的民主思想，同時也要結合現實，發揮積極性和創造性，完善適合我國社會發展的基層協商民主制度。

綜上所述，基層協商民主為基層民主探索出一條適合社會發展之路，通過對話的形式，發揮民眾直接參與的優勢，促進了人與社會、人與人的和諧發展，提升了民眾的權利意識、自我意識、參政議政意識，因此要用發展的眼光看待基層協商民主。基層協商民主既需要制度的穩定性和連續性，也需要靈活性，要在實施的過程中不斷總結經驗和教訓，通過調研等方式不斷發現問題、解決問題和矛盾，不斷完善基層協商民主制度。

作者張維真系中共天津市委黨校哲學教研部主任、教授；李榮亮、白燕妮系中共天津市委黨校哲學教研部講師、博士

責任編輯：雙艷珍