“新柔廖成長三角”新思考

徐曉東　楊永平

摘要：20世紀80年代末建立的“新柔廖成長三角”是東南亞地區的第一個區域合作框架，但是在其成立后不到十年就逐漸被人淡忘。導致其進展未達預期的主要因素包括地區經濟基礎薄弱且不平衡、政治利益不一致、社會問題日益突出以及外部環境的變化等。再次全面回顧和思考“新柔廖成長三角”建立與發展的過程、曾取得的成果以及遭遇的問題，并在此基礎上總結歸納相關經驗啟示能夠為當前形勢下（次）區域合作的推動提供積極的借鑒作用。

關鍵詞：新柔廖；成長三角；區域合作

[中圖分類號] F114.46 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）05-0015-09

Abstract： The Singapore-Johor-Riau Growth Triangle established in the late 1980s， it is the first regional cooperation framework in Southeast Asia. However， such a promising concept was hardly mentioned after ten years of development attributed. Main factors accounting for its unexpected failure include poor and unbalanced regional economic basis， political conflicts of regional parties， rising social problems and changeable external environment. A thorough review of the growth triangle again with special attention on its establishment， progress and limitation， as well as a summary of suggestion will be inspiring for the promotion of （sub） regional cooperation.

Key Words： SIJORI； Growth Triangle； Regional Cooperation

近年來，隨著“21世紀海上絲綢之路”“泛南海經濟合作圈”“瀾滄江—湄公河合作”“兩廊一圈”等各項涉東南亞地區的合作框架的提出和推動，區域合作研究熱度不斷升溫，特別是當前形勢下的區域經濟聯系與發展、合作機制的前景與挑戰等議題。本文以東南亞地區成立的第一個區域合作框架“新柔廖成長三角”（Singapore-Johor-Riau Growth Triangle，簡稱SIJORI-GT）為例，回顧其建立的背景以及取得的成就，指出其發展局限以及影響因素，總結歸納其對當前區域合作尤其是“21世紀海上絲綢之路”倡議實踐的有益的經驗啟示。

一、“新柔廖成長三角”建立的背景

二戰后的東南亞在消弭內部緊張、促進地區安全以及增強對外聯系等方面取得了長足進步，這保證了在部分東南亞國家雖然在仍面臨著地區動亂、政治分歧以及意識形態差異等問題的情況下，經濟合作、地區融合等領域依然收獲頗豐①。尤其是在1976年舉行的巴厘峰會上，《東南亞友好合作條約》以及《東南亞國家聯盟協調一致宣言》得到簽署，進一步強調了加強區域合作的必要性。為了響應會議倡議，1989年，新加坡副總理吳作棟提出了建立“成長三角”的設想。他認為，新加坡、馬來西亞的柔佛州以及印度尼西亞的廖內群島這3個相鄰的地區可以各自發揮比較優勢，合理調配資源，在促進地區經濟合作和發展方面發揮積極作用。同年，旨在推動地區經濟合作的“新柔廖成長三角”宣告成立。

“新柔廖成長三角”能夠建立的主要理論基礎包括參與國之間的地緣優勢、經濟和政治意愿的一致、不同資源稟賦形成的比較優勢等。新加坡作為當時的地區金融與貿易中心，在工業制造業、資金、先進技術、高級人才、管理經驗等方面具有較大優勢，但同時面臨著人力成本不斷增高、工業用地緊張、自然資源欠缺等問題。相反，毗鄰的馬來西亞柔佛和印度尼西亞廖內群島兩地則擁有較為充足的自然資源、土地以及初級勞動力，然而兩地的發展又受高端技術、人才、經驗等不足的制約。因此，三地優勢互補能帶動區域經濟發展：一方面新加坡可以得到更多的發展空間，同時柔佛、廖內群島兩地也可借助新加坡的對外聯系進一步融入世界市場體系。

“新柔廖成長三角”作為較有代表性的小地區的國際經濟開發與合作框架，具有地緣鄰近性、地區互補性、協調靈活性和利益互享性等特點。同時，在合作框架內部，通過地區工業的重新布局、結構的重新調整可以構建新的經濟和物流鏈，減輕區域中心港口新加坡的物流壓力，增強地區間的國際合作程度，實現中心城市（新加坡）對相對落后地區（柔佛、廖內群島）經濟發展的拉動作用；合作區域作為一個緊密結合的合作整體，能夠更好地抵御國際市場的風險。因此，“成長三角”當時被認為是一種新型的經濟合作模型，具有較好的前景，并迅速吸引了其他國家和地區的關注。1994年11月，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞3國簽署《諒解備忘錄》，“新柔廖成長三角”正式擴大為“印尼馬新成長三角”（Indonesia-Malaysia-Singapore Growth Triangle，簡稱為IMS-GT），同時引發了其他成長三角或類似的區域合作機制的相繼建立，如“馬泰印尼北部成長三角（IMT-GT）”“文萊—印度尼西亞—馬來西亞—菲律賓東亞成長區域（BIMP-EAGA）”“大湄公次區域（GMS）經濟合作機制”等。

“成長三角”現象也迅速引起了當時學術界的研究熱潮。20世紀80年代末、90年代初，國際上，包括丹①（M.Thant）、李曹圓②（Lee Tsao Yuan）、辛西婭·周（Cynthia Chou）③和丹比皮萊（Thambipillai）④等在內的學者、政治家全面探討了成長三角對跨國經濟合作的作用、建立的原因、影響發展的因素、面臨的挑戰等議題。在中國， 包括曹云華⑤、 陸建人⑥、 李秀敏⑦、張大勇⑧等在內的相關專家也從中國的角度對成長三角的形成機制、發展動向以及對中國發展的啟示進行了一系列綜合分析和比較研究。然而，由于新柔廖地區的經濟發展成效并不顯著，特別是1997年亞洲金融危機爆發之后，成長三角的熱潮遽然消退，近十年來中國國內學術界也鮮有人再關注“成長三角”了。不過在國際上，學術界對這一地區合作框架的研究熱度一直未減。如尼爾·陳（Danielle Tan）指出新柔廖成長三角對大湄公次區域合作的（GMS）的示范模式作用⑨；彭大進（Dajin Peng）回顧了新柔廖地區的經濟合作，并將其與中國的一些區域如長三角、圖門江等地區進行比較，總結開展區域合作的成敗經驗，他認為，“新柔廖成長三角”與中國的成長三角模式不同的是，前者涉及的地區分屬不同國家，因此這種跨國跨界的合作模式極度依賴三國政府的推動⑩；古魯達斯·達斯（Gurudas Das）等總結了包括“新柔廖成長三角”在內的東亞以及東南亞的次區域合作計劃，指出“孟中印緬區域合作論壇（BCIM Forum）”的模式是促進邊緣地區經濟發展的重要舉措①；馬修·斯帕克（Matthew Sparke）等人從跨國界合作的角度出來，歸納了成長三角發展中的問題，指出地緣政治力量博弈背景下的地區政治生態的變化、疆域的變遷、社會文化層面等因素都會影響成長三角的發展②。

二、新柔廖地區經濟發展回顧

得益于3國政府的大力推動，“新柔廖成長三角”在建立后迅速出臺了相應的政策措施，在20世紀90年代中前期推動了一系列工程項目的落實和開展，尤其是在三地區間的資源調配、工業重新布局、資本流動和跨境勞工與旅游方面取得了可觀的成績。

“新柔廖成長三角”的建立為新加坡解決的首要問題是淡水的供應，其次是食品與天然氣在內的自然資源，第三則是逐漸興起的跨境勞工，柔佛和廖島的生產工人被新加坡優渥的工資待遇吸引，開始進入新加坡勞動力市場。以柔佛為例，據統計，僅2010年，平均每天約有3萬～5萬名柔佛工人前往新加坡工作。柔佛作為馬來西亞和新加坡的中介地位因此進一步強化。

先進基礎設施、金融資源以及管理技術等則從新加坡流向柔佛和廖內群島。為了接納和利用這些新加坡要素，柔佛、廖內群島兩地首先在政策以及配套基礎設施等層面進行了改革。

得益于這些優惠政策，由新加坡主導并投資的一大批工業園和自由貿易區在柔佛、廖內群島兩地建立③，逐步實現了新加坡工業的轉移。新加坡部分非生產企業也在兩地建立分支部門以協調跨越三地的業務。據統計，1994年，柔佛境內共有16個工業園區處于運營狀態，另有12個在規劃之中。其中，毗鄰柔佛港和新加坡的巴西古丹（Pasir Gudang）是柔佛最大也是運作最成功的工業園和自由貿易區④。

在廖內群島，早在新柔廖成長三角建立之前，印度尼西亞政府就一直希望能逐漸改變地區經濟對油氣資源依賴過重的現象，打造一個區域的工業、物流和旅游中心。在巴淡島（Batam），1973年成立的巴淡工業發展委員會（Batam Industrial Development Authority）已使該島成為免稅區及高科技中心，為“成長三角”的引入提供了前期基礎。1992年，巴淡工業園（Batam Industrial Park）建立，總投資超過2億美元，由新加坡技術工業公司（Singapore Technologies Industrial Corperation）、裕廊環境工程公司（Jurong Environment Engineering）和來自印度尼西亞的商業財團如三林集團（Salim Group）和比曼特拉集團（Bimantara）等共同出資控股。該工業園成功吸引了電子、制藥、塑料等輕工業企業入駐。巴淡工業園同時對港口碼頭進行投資升級，希望將其打造為印度尼西亞的一個重要的轉口港。對基礎設施的提高還體現在巴淡國際新機場、巴淡島公路網絡以及水電供應設施的建設上。在與巴淡島相鄰的民丹島（Bintan）上，油棕、橡膠和椰子等種植園迅速建立和發展。此外，民丹工業園（Bintan Industrial Estate）和民丹海岸國際度假村（Bintan Beach International Resort）分別在該島的西、北海岸建立。至1998年，共有29家公司在民丹島建立了分支機構，比較大的跨國公司包括來自新加坡的康元公司（Khong Guan）以及美國、日本等國的住友金屬工業株式會社（Sumitomo Metal）、豐達電機株式會社（Foster）等。在廖內群島的其他島上，如布蘭島（Bulan）、新及島（Singkep）和吉里汶（Karimun）等，農產品處理工業、輕工業和航運業務等也在新加坡資本的刺激下紛紛建立⑤。

工業園區建設以及工業制造業的轉移直接帶來了當地利用外資的大幅提高以及以勞工和旅游為目的移民的增加。對外直接投資方面，1994年通過104個項目，新加坡對柔佛州的對外直接投資額達1.7億林吉特，占到了當年地區利用外資總量的接近40%。從投資比例來看，1996年，新加坡對馬來西亞投資的47%被吸引到了柔佛州，超過20%對印度尼西亞的投資被吸引到了廖內群島。新加坡在柔佛的投資項目主要集中在石油化工、化學、鋼鐵冶煉、電氣電子、紡織、橡膠和食品等領域，柔佛也設想能向著資本和技術方向升級。在廖內群島，新加坡資本已經占到了巴淡利用外資總量的約48%，其中超過一半的新加坡投資集中在工業領域，尤其是出口導向和勞動密集型工業，其次為旅游（18%）、房地產（16%）和貿易服務（12%）。在民丹島，至1991年，新加坡資本在各行業所占比重如下：旅游業（25.6%）、房地產（25.7%）、鋼鐵（5.1%）、石油勘探和煉油設備（13.1%）、電子（10.2%）①。

勞工和旅游移民流動方面，在20世紀90年代時，馬來西亞的游客中有70%以上來自新加坡，每年僅在柔佛州的消費就超過了4億美元。每天有超過5萬游客及1.8萬輛汽車通過新加坡進入柔佛。此外，新加坡也向柔佛傳播信息資源等。新加坡的電視網絡傳媒集團（MediaCorp）的5個電臺覆蓋了柔佛首府新山的主要區域。對于新加坡來說，柔佛州不僅為新加坡提供了休閑旅游的成品，而且為新加坡的投資和商業提供了很多空間和機會。位于新加坡南面的廖內群島也因為工業企業的建立，每年有超過100萬的凈移民流入。只是這一數字呈現逐年下降趨勢，從2000年的16.5萬人降至2015年的12.2萬人。一方面，進入的移民逐年減少，另一方面，流出的移民卻在逐年增加②。

上述措施和努力直接促進了新柔廖地區經濟在21世紀初10年中的持續增長（表1）并促進了地區國際化程度的提高③。

三、“新柔廖成長三角”發展中的問題

然而， 上述成就并不能掩蓋“新柔廖成長三角”的發展遠不及預期的問題， 尤其是政界、 學界所設想的通過新加坡的都市溢出影響（metropolitan spillovers）或者地區間的耦合效應（coupling effect）來實現柔佛、廖島兩地經濟的一個質變的期望并未出現。

首先，三地的GDP增長在經歷“新柔廖成長三角”成立初期的高位運行后，至21世紀逐年降低，尤其是柔佛、廖內群島兩地發展速度不及新加坡，這意味著新加坡對周邊經濟的拉動作用未能發揮，地區間的差距進一步加大；其次，柔佛和廖內群島在各自國家GDP總量中的比重未見顯著提升甚至出現下降；第三，在廖內群島，1994年GDP的高增長率其實主要來源于廖內省的貢獻，尤其是杜邁（Dumai）的石油工業，產業升級的現象未能出現；相反，外資多數進入旅游等服務行業，對生產的拉動作用較小，廖內群島迄今仍是印尼較為窮困的地區之一。第四，新加坡工業轉移對解決地區就業問題的作用有限，廖內省以及廖內群島省的失業率長期以來一直高于印度尼西亞全國平均水平，即使在新成立的“成長三角”的刺激下，失業率水平不降反增（圖1）。

三地間的經濟聯系的強度也同樣呈現出不平衡的現象。無論是從歷史還是從現狀來看，新—柔之間的經貿聯系要遠強于新—廖之間的聯系，而柔—廖兩地間的經濟關系幾乎可以忽略不計。因此，“成長三角”在一定意義上并未顯示出其完整的模樣，而是像是以新加坡為中心結點或走廊的一個沙漏型。歷史上，新柔廖3地曾經存在盛極一時的柔佛—廖內蘇丹國，今天廖內群島與柔佛的社會、文化以及宗教一致性依然相當強，但是其經濟上的聯系并沒有得到延續。

大多數政界人物都不愿意承認“新柔廖成長三角”這一令人失望的結局①。導致這種現象的原因是多樣的：

第一，柔、廖兩地經濟基礎過于薄弱，導致地區經濟差異大。“新柔廖成長三角”能夠建立的一個最重要預期是地區比較優勢的重新分配和分布。從歷史的角度而言，這一邏輯并不新鮮。在研究殖民地時代的地區間經濟關系時，休斯（D. W. Hughes）和霍蘭（D. W. Holland）就提出了一個區域經濟聯系與合作模式， 他們認為， 核心地區為邊緣地區提供較高級服務，邊緣區域則為核心地區提供自然資源類產品②。從新—柔—廖地區歷史來看，在農業發展方面，新加坡從19世紀末起就開始面臨著土地資源以及初級勞動力或者半技術人員不足的問題。相反，新加坡在高級技術人才、先進知識方面的儲備體現了地區集中性的優勢。這一優勢自殖民地時代起就一直存在③。遺憾的是，自殖民地時代起，東南亞基于互補性的地區間資源要素流動就非常有限。換句話說，新加坡固然使用了柔佛和廖內群島的土地與勞動力，但是資本和技術仍大量集中在新加坡。作為核心區域的新加坡與兩個邊緣地區幾乎沒有因為工業的建立而產生較強的后向聯系（backward linkages），就如同研究新加坡經濟史的赫夫（Huff）和安赫斯（Angeles）所認為的，1870年后東南亞商品的大規模流動還是相對有限的④。即便到了20世紀晚期，廖內群島的經濟發展水平和經濟結構與殖民地時代相比提高并不顯著。柔、廖兩地市場小、基礎弱，缺乏吸收新加坡先進要素的經濟能力和體量，導致新加坡傾向于市場更廣闊的其他地區。因此，比較優勢的刺激作用在新柔廖地區也因為地區自身經濟規模不足的限制顯得極為有限。

第二，各地政府利益在諸多層面存在不一致。地區經濟規模偏小的劣勢因為各國以及各地區政府意愿不一致而得到放大，無法實現利益匯聚。利益趨向的不一致首先體現在國家層面。在推動地區融合過程中，國家之間的利益不一致對維系或者促進地區合作會起到負面作用①。就“新柔廖成長三角”而言，高層的政治承諾和推動是其能夠建立的重要原因。新加坡的政治家們鼓勵為地區發展制造寬松靈活的政策環境，希望新加坡在融入國際市場的同時增強地區合作與聯系，充分利用柔佛、廖島兩地的各種資源；然而馬來西亞以及印尼政府規劃的柔佛、廖島兩地的發展目標卻并不如此。對于這兩國來說，國家的首要任務在于保障和促進國家利益，政策制定的出發點在于增強國家競爭力，區域合作僅僅是一種手段，只有當國家利益能夠得到實現時，才會加入到正式的合作組織或者與非正式合作協議中。從某種程度上而言，寬泛或者完全的地區主義和地區融合在一定程度上并不為兩國所認同。

馬來西亞和印度尼西亞兩國也不甘心柔佛、廖內群島兩地在“成長三角”中僅僅扮演為新加坡提供支持的角色。當時柔佛州的高層就表示，在成長三角內，柔佛要與新加坡獲得平等的地位，因此，成長三角不應該以新加坡為中心②。馬來西亞副總理慕尤丁（Muhyiddin Yasin）也不只一次地表明，柔佛不僅僅想成為為新加坡提供自然資源的基地，更要求大力發展制造業和旅游業。同樣，印度尼西亞政府把廖內群島的農業和資源密集型行業定性為“敏感的”或者“具有戰略性的”，對這兩個行業的準入設置了一定的限制規定，這在某種程度上抑制了地區貿易的發展。印度尼西亞在規劃巴淡島的發展時希望能夠將地區的貿易、商業等從新加坡吸引至印度尼西亞，于是制定了許多便利外資企業在巴淡落戶的優惠政策，可惜現實證明了印度尼西亞政府的意圖沒法得到實現。在這種背景下，作為地區最重要的自然資源無法完全向新加坡敞開準入，在區域合作中的各種壁壘和障礙依然存在，導致三地區之間的有效務實合作依然不足。

一國之內的中央政府與地區政府也存在利益趨向不一致的情況。“新柔廖成長三角”是自上而下的政策推動，然而中央的政策在落實過程中會遇到地方帶來的挑戰，尤其是當中央與地方意圖不一致時，土地租賃、人權以及社會平等等一系列問題就會凸顯。例如，作為馬來西亞的一個州，柔佛在政策制定方面有一定的自主性，馬來西亞中央政府希望通過改善柔佛州的基礎設施，尤其是公路和機場來滿足不斷增長的商業需要。但是，中央政府領導人也認識到，相關的政策不能只向柔佛州傾斜，還要考慮北部各州的利益。在印度尼西亞，中央政府也需要保障非合作前沿地區以及邊緣落后地區的發展需要，因此，由政府部門主導的一系列落戶廖內群島的基礎設施項目被大量安排在了內陸地區而非靠近新加坡的港口地區，這些投資對經濟的拉動作用便因此打了折扣。

第三，“新柔廖成長三角”帶來的社會問題也不容忽視。不僅是分屬不同地區的普通民眾對“成長三角”帶來的生活環境的變化存有憂慮，甚至是同一區域內部不同族群或者宗教群體之間也因為經濟地位的差異而漸生不滿。例如，柔佛當地社會對新加坡在柔佛境內的經濟意圖感到不解，同時也對因為新加坡資本進入后導致的柔佛州內物價指數上漲、生活花費增高而感到不悅。因此當地的商人呼吁限制新柔兩地間的經貿規模③。在廖內群島，當地政府也擔憂若大量的投資富集在沿海地帶會進一步導致中心—邊緣、城市—農村等不平衡性進一步加大，帶來社會不公平問題④。

第四，外部環境的變化也是影響區域合作與發展的重要因素。尤其是近年來隨著中國的“21世紀海上絲綢之路”等新地區合作倡議與機制的不斷建立，無論是對新加坡還是對柔佛和廖內群島而言，都有了更多的選擇。對新加坡來說，雖然柔佛、廖內群島兩地在地緣上具有一定的優勢， 但是印度、越南等國較為富足的勞動力資源以及廣闊的市場前景也為新加坡資本所青睞； 而如今在柔佛和廖內群島，新加坡資本已經不再是其優先選擇，本地資本以及來自中國、印度、 越南和日本等國的外資更加受到歡迎。

四、結論與啟示

通過上文對“新柔廖成長三角”發展歷程的回顧可以發現，雖然經濟互補性、地緣接近性從結構層面保證了推動地區合作的可行性，但是有效、持續的跨國跨界合作更需要一些彈性因素的積極作用，從而使不同地區摒棄利益沖突、匯聚利益共識。

首先，制度是參與地區的各級政府在（次）區域合作框架中平等地位的政策保障。在“新柔廖成長三角”建立之初，新加坡代表的是一個國家，柔佛代表的是國家的一個州，廖內群島代表的是國家某個省的一個地區（當時廖內群島屬于廖內省的一部分），三者的政治地位截然不同導致了利益沖突、行政效率低下等諸多問題。因此，參與地區在管理區域合作事務中擁有最高的優先權是保證合作框架能夠執行的先決條件。最高優先權也同時能夠解決中央政府與地方政府利益不協調的問題，因此，有必要建立一種整合式的管理機制，統籌管理整個地區事務，以此促進更為高效的地區合作。考慮到設計不同級別政治主體參加的合作框架，所在的中央政府應當允許地區在制定政策時有權根據自身情況設置政策的優先級別，國家政策在此時不宜削弱地方政策的有效權威性，就這一角度而言，為地區合作設置一個特殊政策區是一個可行的方法。

第二，公私部門以及企業的協調合作是保證合作順利開展的便利因素。以政府為代表的公共部門最為關鍵的作用在于為地區聯系與合作提供政策便利和保障。因此，無論是中央政府還是地區政府都需要為保證和促進商品和服務的流動制定合適的政策以保證商業和投資機會，其中尤其重要的是促進貿易與投資的自由化、簡化勞工流動和雇傭的章程、降低對外交往管控、實現地區資源和能源的可持續管理等①。若無太多的中央干涉，便能夠顯示出經濟合作體最大的開放程度和盈利能力，形成以市場驅動地區融合的模式②。在新—柔—廖地區，地區合作的黃金時代正是1870年后至20世紀40年代的全球大蕭條之前。這一期間的特點主要是無關稅、較少的貿易保護主義和政府干涉，因此，西方資本在該地區的自由投資大量增長。這些措施從本質上便利了地區之間以及地區內外的資本和勞動力要素的自由流動。重新恢復歷史上這種情況的合作需要各方政府進一步消除彼此間的壁壘，尤其是自20世紀五六十年代以來的因政治對抗而產生的不安因素。

第三，正確理解和采納知識要素和社會因素。區域合作的成功更重要的是依靠參與地區自身競爭力的提高，以此在區域內部達到一個相對穩定的平衡狀態③。經濟的互補性在一定程度上也反映出各地區經濟發展水平的差距，經濟水平發展現狀或者經濟增長的潛力差距太大又往往容易導致經濟落后地區在區域合作中的弱勢地位，損害合作框架的穩定性。因此，參與各地區只有充分尊重和吸收包括高效管理、先進技術、創新理念等在內的知識要素才能提高競爭力以及自身在合作框架內部的地位。同時，在區域合作中也需要重視地區社會結構中的差異性以及因為經濟發展可能帶來的社會問題。尊重和協調社會結構的差異性才能夠盡可能消除合作框架內部各地區政治、經濟意圖不一致導致的社會猜疑。重視和解決可能出現的地區發展不平衡、通脹壓力、環境保護、移民管理等社會因素則是保障區域合作持續開展的必要條件。

最后，重視歷史能夠為當今工作的開展提供有益借鑒。當今新加坡、柔佛和廖內群島之間的邊界和區域內部關系起源于殖民地時代。從歷史來看，（殖民）政府管理水平的優劣與區域競爭力有著密切關系。例如，在英國殖民政府統治管理之下的馬來半島，新加坡與柔佛一直保持著較為密切的經濟、政治和社會往來，統一政府的管理制度進一步保證了這種交流的持續性。勞動力、商業、金融和投資的融合都極大依賴于政治沖突的紓緩和統一制度框架的建構①。是區域合作中新—柔聯系要強于其他各方的原因。政治上，柔佛擁有一批以政府主要官員為代表的政治精英，對發展柔佛的工業擁有足夠的熱情。此外，1895～1959年，柔佛蘇丹易卜拉欣（Ibrahim）在其任內對發展與新加坡的政治和社會平等關系很有興趣②。因此，柔佛政府能夠直接決定其自身發展方向，擁有較高的行政效率③。相反，廖內群島則需接受來自1000千米以外的雅加達的政策指導。在這樣的情況下，地區政府很有可能在中央政府的整體規劃和發展中被遺漏④。因此，更好的地區治理在廖內群島顯得極為重要⑤。幸好也有進步。根據1999年第22號法令（Law No. 22 1999），當時廖內省下轄各地區都獲得了自治地位⑥。因此，地方政府得以更自由地主導地區經濟發展，尤其是地區自然資源的開發⑦。這種去中央化的趨勢隨著2002年廖內群島省的建立和2004年去中央化法律（Decentralization Law of 2004）的頒布進一步顯現。而之后廖內群島的發展不如預想則又是另外一個故事了。

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30. 張大勇：《新柔廖“成長三角”的最新進展及其影響》，《東南亞研究》1996年第4期。

注：本文系基金項目：廣西高校中青年教師基礎能力提升項目“新柔廖華人經濟圈的構建、演變與影響（1870～1940）”（項目編號：2017KY0056），廣西師范大學博士科研啟動基金項目“二戰前新柔廖華人經濟圈變遷研究”。

（責任編輯： 顏 潔）