中美南海博弈與“一帶一路”倡議在東盟的推進

王光厚

摘要：東盟是“一帶一路”倡議推進的重點區域和優先方向。中國在東盟推進“一帶一路”時面臨的經濟環境較為理想。但是，主要受南海問題的困擾，當前中國在增進與東盟國家政治互信和維護區域安全環境方面仍面臨著挑戰。美國對南海問題的介入離間了中國與東盟一些國家的關系、惡化了南海安全環境，因而增大了中國在東盟推進“一帶一路”倡議時的戰略壓力。中國應多渠道入手來應對這一挑戰。首先，中國應繼續致力于中美新型大國關系的構建；其次，中國應以“一帶一路”建設為契機全方位推進中國—東盟關系的發展；第三，在堅持以“雙軌思路”處理南海問題的基礎上，中國應積極開展與東盟國家的海洋合作并努力提供更多國際公共產品。

關鍵詞：中國；美國；“一帶一路”；南海

[中圖分類號] D829.13 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）05-0038-06

Abstract： ASEAN is a key area and preferential direction in“the Belt and Road”.China has ideal economic conditions when promoting“the Belt and Road”in ASEAN. However， China still faces challenges in promoting political mutual trust and maintaining regional security environment with ASEAN countries due to the South China Sea Issue. Americas intervention in the South China Sea issue not only alienated the relationship between China and some ASEAN countries， but also deteriorated regional security environment. It increased Chinas strategic pressure when promoting“the Belt and Road” in ASEAN. China should to deal with those challenges by multiple channels. Firstly，China should continue to build a new type of major power relations between China and the United States. Secondly，China should take“the Belt and Road”as an opportunity to promote all-round development of China-ASEAN relationship. Finally，China should actively carry out maritime cooperation with ASEAN countries and strive to provide more international public goods on the basis of adhering to the“two-track thinking” to deal with the South China Sea issue.

Key Words： China； the United States； “the Belt and Road”； the South China Sea

當前從整體上看“一帶一路”倡議已經進入中國與沿線國家的務實合作階段。東盟是“一帶一路”推進的重點區域和優先方向。能否以“一帶一路”為依托成功打造“興衰相伴、安危與共、同舟共濟”的中國—東盟命運共同體①，進而形成示范效應，直接關系到“一帶一路”倡議整體目標的實現。長期以來南海問題一直是影響中國與東盟關系最重要的安全議題②，而2010年以來美國對南海事務的積極介入則使得南海問題上升到中美戰略博弈的層面。在美國對中國的戰略疑慮日益加深的背景下，深入分析中美南海博弈對于中國在東盟推進“一帶一路”合作倡議所產生的影響，進而有針對性地提出中國的應對策略，具有重要的現實意義。

一、 在東盟推進“一帶一路”倡議所面臨的戰略環境

盡管從總體上看“一帶一路”是中國實現與沿線國家經濟協同發展的區域性合作倡議，但是作為一項系統工程，其有效推進有賴于中國與有關國家間良好政治關系的構建和相關區域穩定的國際安全環境的支撐。客觀評估中國在東盟推進“一帶一路”時所面臨的經濟、政治和安全環境，發現不足所在，將助力“一帶一路”建設。

就經濟環境來看，中國與東盟“作為天然的合作伙伴”目前在經濟上業已形成“緊密相依”①的戰略格局。自2002年中國與東盟簽署《全面經濟合作框架協議》正式開啟中國—東盟自由貿易區建設進程以來，中國—東盟經濟關系實現跨越式發展。據統計，2016年中國—東盟貿易總額達到4517.96億美元②。目前，中國已成為東盟的第一大貿易伙伴，東盟則僅次于歐盟和美國位列中國第三大貿易伙伴。

當前，中國與東盟經濟合作機遇與挑戰并存。就機遇來看，中國正對內啟動“十三五”建設、對外則積極推進“一帶一路”倡議，東盟經濟共同體業已于2015年年底正式建成，中國和東盟如果能夠實現經濟發展戰略的平穩對接，將為雙方的經濟合作提供巨大空間。就挑戰而言，在全球經濟復蘇乏力、本地區國家經濟下行壓力加大的情況下，中國和東盟國家都面臨著破解保經濟增長、促產業升級的結構性難題。面對這種復雜的宏觀經濟環境，為使自身的經濟發展更多地惠及東盟國家，從而實現中國與東盟經濟的共同繁榮，作為負責任大國的中國主動向東盟提出了一系列經濟合作倡議并積極加以踐行：其一，會同東盟打造中國—東盟自由貿易區升級版，推動中國—東盟經濟合作從貨物貿易一枝獨秀轉向貨物貿易、服務貿易、投資與技術合作等多個領域全方位發展；其二，依托亞洲基礎設施投資銀行和“絲路基金”等“一帶一路”架構推動東盟國家的基礎設施建設和產業升級換代；其三，與東盟共同發表《中國—東盟產能合作聯合聲明》，推動中國與東盟間的產能對接，以促進東盟國家制造能力的提升；其四，力求通過參與瀾滄江—湄公河合作和“RCEP”來強化同東盟在次區域和跨區域層面的經濟合作。經濟實力是中國所擁有的最重要的戰略資源，東盟國家亦普遍希望搭乘中國這趟經濟快車③。當前，中國與東盟在產能對接、互聯互通等方面的戰略利益彼此契合④，這無疑將會推動“一帶一路”倡議在東盟的發展。

就政治環境來看，盡管中國與東盟關系素來被贊譽為睦鄰友好合作的典范，但是客觀地講中國與東盟一些國家間的互信仍有待進一步提升。政治領域的互信是中國—東盟關系的根脈，根深方能樹壯。建立對話關系后，中國在推進與東盟國家關系時做了大量增信釋疑的工作：1994年，中國接受東盟邀請成為東盟地區論壇的成員國；1997年，中國與東盟舉行了首次峰會；2003年，中國成為第一個加入《東南亞友好合作條約》的域外國家并成為第一個與東盟建立戰略伙伴關系的國家；中國還是第一個明確支持東盟在區域合作中中心地位的國家和第一個公開表示愿同東盟簽署《東南亞無核武器區條約》議定書的國家。這些舉措卓有成效，贏得了東盟國家的贊譽。然而，由于多種原因中國與東盟國家間政治互信的構建不會一蹴而就，其間難免會出現波折與挑戰。當前的挑戰來自主要兩個方面。其一，中國的和平發展加速了亞太地區“權力轉移”的進程，引發了亞太地緣政治、經濟板塊的急劇變動，給亞太國際秩序帶來不確定性。盡管中國明確向世界宣示將走和平發展的道路， 但仍然引發了東盟一些國家的“疑慮”，“中國威脅論”在東盟還有一定市場⑤。“東盟國家時刻警惕著中國崛起可能給他們帶來的直接的沖擊”⑥，而東盟國家的一些人士甚至懷疑中國欲借“一帶一路”進行戰略擴張⑦。其二，南海問題不僅直接影響到中國與東盟南海聲索國之間政治互信的構建，而且還對中國與東盟之間的友好合作與互信形成掣肘①。近幾年來南海問題急劇升溫，“給東南亞國家帶來極大的擔憂及恐懼，同時給中國造成很多麻煩，更不良的影響就是傷害雙邊友好和信任”②。需要指出的是，由于東盟國家在很大程度上將中國在南海的行動視為其整個對外政策走向的風向標，所以上述兩個問題是緊密相連的。面對挑戰，中國沉穩應對，采取了一系列增進中國—東盟政治互信的戰略性舉措：2013年，中國提出了被譽為打造中國—東盟關系“鉆石十年”路線圖的“2+7合作框架”；2014年，中國表示愿同東盟早日簽署《中國—東盟睦鄰友好合作條約》，以實現東亞持久和平。盡管如此，由于諸多歷史和現實因素的困擾，中國—東盟政治互信的提升仍任重道遠。對中國而言，在東盟推進“一帶一路”倡議的過程中，如何消除中國與東盟一些國家間存在的政治互信不足的問題是一項長期性的任務和重要的戰略課題。

就安全環境來看，區域安全形勢雖總體良好，但近年來南海問題的升溫給地區穩定帶來隱憂。為創造一個穩定、和平的區域環境，長期以來，東盟國家在東盟內部積極致力于“東盟安全共同體”的建設，對于區域外部大國則以“大國平衡”戰略來規范其在東南亞的利益關切。當前，盡管個別東盟國家內部還存在不安定因素、東盟一些國家之間還存有領土邊界劃分上的爭端，但是由于區域安全機制的逐步完善和大國制衡局面的形成，“東南亞地區總體上呈現和平穩定的局面”③。然而，近幾年來南海問題的升溫正從兩個方面影響本地區的穩定：其一，東盟內部各國在南海問題上的分歧正日益顯露出來④，這將直接影響到東盟的團結與區域的穩定；其二，南海“有關具體爭議”本來應該“由直接當事國在尊重歷史事實和國際法基礎上，通過談判協商解決”⑤，然而，近年來美國、日本、印度等域外大國對南海問題的介入增大了地區安全的不確定性甚或引發“南海軍事化”。南海問題涉及錯綜復雜的利益關系，短期內難以根本解決，而由南海問題所引發的波瀾將成為中國在東盟推進“一帶一路”倡議時必須直面的安全難題。

綜合來看，由于彼此間業已形成良好而穩定的合作基礎并共同搭建起未來經濟合作的框架，中國在東盟推進“一帶一路”倡議時所面臨的經濟環境較為理想。但是，主要由于南海問題的困擾，當前中國在增進與東盟國家政治互信和維護區域安全環境方面仍面臨著挑戰。能否有效應對這些政治風險和安全風險直接關系到中國在東盟推進“一帶一路”倡議的成敗。

二、美國介入南海問題對中國在東盟推進“一帶一路”建議的影響

以2010年7月美國國務卿希拉里宣布美國在南海擁有國家利益為界標，美國一改以往的“觀望”政策實質性地介入到南海問題之中。美國的戰略意圖是以南海問題為抓手來“平衡中國在東亞日益增長的經濟和政治影響”，從而維護美國在本地區的領導地位⑥。為實現這一戰略目標，近年來美國對南海問題加大力度投入：其一，一向宣稱在南海問題上“不選邊站”的美國通過頻繁就南海問題發聲、質疑中國南海“九段線”的合法性、加大在南海的軍事部署與行動等方式直接介入到南海事務之中；其二，偏袒菲律賓與越南的南海主張、慫恿兩國在南海問題上鬧事、強化同菲、越兩國的軍事安全合作，以增強兩國在南海問題上同中國抗衡的實力；其三，加強與澳大利亞、日本、印度等域外大國以及新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等南海臨近國家在南海問題上的合作，以形成對中國的戰略優勢；其四，屢次在美國—東盟峰會、東亞峰會、東盟地區論壇等地區多邊國際機制下拋出南海議題，以挑撥中國與東盟的關系。

美國針對南海問題而展開的上述“全方位、全要素性質”⑦的行動，并不僅僅在于獲得南海博弈的一時優勢，更為重要的是謀求戰略全局的掌控。由于中美南海博弈業已被提升到戰略層面，所以美國針對南海問題而采取的上述行動必然會對整個區域的政治與安全形勢以及“一帶一路”倡議在東盟的推進產生復雜而深刻的影響。

從安全層面看，美國介入南海問題將對本地區的安全與穩定產生長期性負面影響。為凸顯自己的戰略意志、左右南海局勢，近年來，美國加大了在南海區域的軍事力量投入。其一，美國軍方高層人士頻頻就南海問題發聲，公開挑戰中國在南海的主權權益、積極炒作南海“軍事化”，甚或叫囂在南海與中國進行武力“對抗”①。其二，通過抵近偵察、政策性游弋、開展“航行自由”行動等方式，美軍頻繁在南海現身。其間，為達到戰略宣示和軍事威懾效果，美軍不惜出動航母戰斗群、B-52與B-1B轟炸機等戰略性武器。其三，通過軍售、聯合軍演、軍事培訓、軍事互訪等途徑與方式，美國加強了同菲律賓、越南等南海聲索國的軍事合作。其四，美軍進駐澳大利亞達爾文基地并向新加坡樟宜軍港派駐瀕海戰斗艦以及最先進的反潛巡邏機等軍事裝備，以增強對南海的監控能力、介入能力和戰略威懾能力。美軍的這些行動特別是自2015年10月以來美軍在南海所展開的幾次“航行自由”行動極具挑釁性，加劇了南海的緊張局勢，直接導致了南海“軍事化”，嚴重破壞了中美在軍事安全領域互信關系的構建，大大增加了地區軍事對抗與沖突的風險。值得關注的是，從長遠來看美軍的行動還可能帶來連鎖反應，引發地區性的“軍備競賽”②，使整個區域陷入“安全困境”。斯德哥爾摩國際和平研究所的統計數據顯示近年來多個東盟國家的軍費開支呈現出快速增長的態勢。例如，菲律賓2010年的軍費開支為28.69億美元，2015年增加到38.93億美元；越南2010年的軍費開支為33.78億美元，2015年增加到45.81億美元；印度尼西亞2010年的軍費開支為44.44億美元，2015年增加到80.71億美元③。這種發展趨向值得特別關注。作為一項系統工程，“一帶一路”倡議在東盟的推進需要良好的安全環境。南海“軍事化”局面的形成以及區域內國家軍備開支的迅猛增長，無疑給“一帶一路”倡議在東盟的推進帶來安全隱患。

從政治層面看，美國對南海問題的介入將制約中國與東盟國家間互信關系的構建。美國在通過外交、軍事等方式直接插手南海事務的同時，還以南海問題為紐帶密切與菲律賓、越南、新加坡的軍事安全合作，推進同印度尼西亞、馬來西亞的“全面伙伴關系”，以求在東南亞打造一個以美國為中心的、專門針對南海議題的“伙伴”網絡。對美國而言，這種間接介入南海問題的方式是其傳統的“均勢”策略的運用。“均勢”策略的要旨是“根據戰略形勢的發展有選擇地把握自身與矛盾雙方的關系，以求得最大戰略利益”④。依托這一策略，美國能夠以“平衡者”的姿態介入到南海問題之中，這無疑有利于美國在保持自身行動自由和減少力量投入的情況下實現其既定的戰略目標。由于同中國之間存在巨大的實力差距，所以對越南、菲律賓等東盟國家而言來自美國的支持無疑增加了它們在南海問題上與中國討價還價的砝碼。從這一角度來看，越南、菲律賓等國是歡迎美國介入南海問題的。從這一角度理解，近幾年南海問題的升溫雖是多種因素共同作用的結果，而美國的介入無疑是其中至關重要的因素之一。通過將南海問題打造成地區熱點，美國強化了東盟一些國家在安全上對自己的依賴，進而增進了同這些國家的政治聯系。這實質上是在中國和這些東盟國家之間打上“楔子”，制約中國與東盟國家政治互信關系的發展。良好的政治環境是“一帶一路”倡議在東盟推進的重要環境基礎。以美國為核心的南海議題“伙伴”網絡的形成，將加大中國與東盟有關國家之間業已存在的政治互信不足，這無疑給“一帶一路”倡議在東盟的推進帶來潛在的政治風險。

從戰略環境看，中國在東盟推進“一帶一路”倡議時主要面臨如何增進與東盟國家的政治互信和如何維護區域安全環境兩方面的現實挑戰。美國對南海問題的介入離間了中國與東盟一些國家的關系，惡化了南海安全環境，因而增大了中國在東盟推進“一帶一路”倡議時所面臨的戰略壓力。從這一角度來看，中美南海博弈是一個直接關系地區安全主導權掌控和在東盟擴大“伙伴”范圍的戰略性課題。

三、中國的應對思路

美國對南海問題的介入，使得南海問題日益“國際化”“復雜化”，給中國在東盟推進“一帶一路”倡議帶來政治與安全方面的戰略壓力。盡管目前這兩方面的戰略壓力尚未從根本上改變南海局勢的發展以及中國在東盟推進“一帶一路”倡議的總體發展態勢，但是為防微杜漸、補齊短板，中國應盡早加以積極應對和防范。

首先，從戰略層面審視美國圍繞南海問題而展開的行動，將其納入到中美關系的整體框架內來加以考量和應對。“美國當前的南海政策與其歷史上的南海政策是一脈相承、異曲同工的”①。美國對南海問題的涉入由來已久，其南海政策的選擇主要取決于不同時期中美關系的發展狀況。當中美關系穩定時，美國對南海問題往往持觀望的立場；反之，南海問題則成為美國制衡中國的戰略籌碼。2010年以來，美國對南海問題的介入是在中美“權力轉移”加速進行的大背景下展開的。出于霸權護持的考量，美國把中國在南海的維權行動視為對既有地區秩序的挑戰②。美國之所以頻頻在南海問題上“秀肌肉”“拉伙伴”，其目的是凸顯美國在本地區的力量存在并借南海問題與中國爭奪在東南亞地區的影響力。因而，我們不能僅從南海問題本身出發來思考對策，而應將美國對南海問題的介入置于中美關系的整體框架下審視。如果中美關系能夠實現總體健康穩定發展，那么，即便美國依然會不時在南海給中國制造麻煩③，但是，由于中美關系大局能保持穩定所以其行動本身并不會從根本上影響“一帶一路”倡議在東盟的推進。反之，將會產生一系列惡性的連鎖反應。為此，中國應繼續高度重視中美關系的發展，努力推進兩國間的合作。2017年3月，美國國務卿蒂勒森訪華期間表示“美方愿本著不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏的精神發展對華關系，不斷增進美中相互了解，加強美中協調合作，共同應對國際社會面臨的挑戰”④。蒂勒森的這一表態，呼應了早先中國所提出的中美新型大國關系的內涵與原則，為新起點下中美關系的良好開局營造了積極的氛圍。未來如何將這些原則落實到具體問題的解決之中是中美兩國共同努力的方向。就南海問題而言，當前，在美國不直接使用軍事力量侵犯中國領土主權的前提下，中國應盡量避免與美國在此問題上特別是軍事上的摩擦與沖突，以減少彼此在南海問題上誤判。南海問題是中美關系所面臨的系列挑戰之一，這一問題如果能夠得到有效管控，不但有利于南海局勢的穩定，而且有利于整個中美關系的健康發展。

其次，不為南海問題所困擾，而應以“一帶一路”建設為契機全方位推進中國—東盟關系的發展。雖然南海問題對“一帶一路”倡議在東盟的推進具有重要影響，但是該問題“只是中國與部分東盟國家之間的問題，不是中國與東盟之間的問題”⑤。縱觀20世紀90年代以來中國與東盟關系發展的歷程，盡管南海問題一直都為各方所共同關注，在一些時候甚至由于個別東盟國家的肆意妄為而使得南海問題對中國—東盟關系產生了一定的“溢出效應”⑥，但是客觀地講南海問題的存在并沒有阻礙中國—東盟關系穩定向前發展的方向與步伐。即使僅就越南、菲律賓等南海聲索國而言，南海問題也不是它們與中國關系的全部。事實上，越、菲兩國與中國在經濟、政治、文教、科技等方面一直保持著較為密切的往來與合作。就當前的情況來看，越南、菲律賓選擇加入亞洲基礎設施投資銀行并力求實現與“一帶一路”倡議的對接，其背后均有著分享中國經濟增長紅利、實現與中國關系健康穩定發展的戰略考量。對中國而言，“一帶一路”是中國統籌國內國際兩個大局而做出的重大決策。“‘一帶一路倡議不是一項僅僅著眼于中國的自身發展的戰略，而是以中國發展為契機，實現地區和世界和平發展的戰略，踐行走新型大國和平、合作與發展承諾的戰略”⑦。就此而論，以“一帶一路”為契機努力維護區域和平與穩定、攜手實現共同發展是中國和東盟所有國家最大的共同利益所在。還需要明確一點，就南海問題與“一帶一路”的關系來看，雖然南海問題是“一帶一路”倡議在東盟推進過程中所面臨的一大挑戰，但是從戰略層面看“一帶一路”要高于南海問題，因而“未來的‘一帶一路要優先于南海問題”①。基于對上述幾個問題的辨析，我們在東盟推進“一帶一路”建設時不應為南海問題這一具體問題所困，而應通過“一帶一路”倡議下有關項目的穩步推進來增進中國與東盟國家的共同利益。這不但會使美國在中國和東盟一些國家之間打“楔子”的戰略目標落空，而且還可能會給南海問題的解決提供新契機、創造新思路。

第三，就南海問題本身而言，在堅持以“雙軌思路”處理南海問題的基礎上，應積極開展同東盟國家的海洋合作并努力提供更多國際公共產品。南海問題的存在給中國—東盟關系的發展帶來負面影響也給美國介入本地區事務提供了可乘之機，因而在推進“一帶一路”倡議的過程中，中國在堅持南海維權的同時還應努力破解南海問題的羈絆。2014年8月，中國外交部部長王毅在出席中國—東盟外長會（10+1）后的記者會時最早提出了解決南海問題的“雙軌思路”②。這一思路遵循《聯合國憲章》的基本宗旨、契合《南海各方行為宣言》的有關精神、兼顧各方的利益關切，是“妥善解決南海問題最為現實可行的辦法”③。今后，中國應當繼續堅持以“雙軌思路”來推動南海問題的和平解決。在此基礎上，中國還應主動采取一些增進與東盟國家在南海共同利益的行動。一方面，以“一帶一路”建設為契機，強化與東盟的海洋合作。中國與東盟毗鄰而居，通過雙方積極的海洋合作將南海打造成和平之海、友誼之海、合作之海符合彼此的共同利益。為推動中國與東盟的海洋合作，最近幾年中國采取了一系列積極行動，2011年中國設立了“中國—東盟海上合作基金”，2012年中國倡議建立“中國—東盟海上合作伙伴”并發布《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃》。當前，“一帶一路”建設的啟動不但為中國—東盟海洋合作提供了全新的平臺而且還賦予其更深刻的意義。未來，中國應與東盟攜手，充分利用好中國—東盟海上合作基金，以深化雙方在海洋互聯互通、航行安全、海洋環境保護、海洋經濟開發、海上防災減災、海洋文化交流等領域的合作。另一方面，積極向南海區域提供更多國際公共產品。維護南海和平穩定是中國和東盟國家的共同愿望與共同任務，需要各方的共同努力，而作為一項集體行動其形成與良性運轉有賴于大國國際公共產品的供給，而作為負責任大國的中國應在南海區域國際公共產品供給方面有所作為。長期以來，中國“通過各項能力建設，努力向國際社會提供包括導航助航、搜尋救助、海況和氣象預報等方面的服務”④。中國所提供的這些國際公共產品為“保障和促進南海海上航行通道的安全”做出貢獻，使得國際社會普遍受益。今后，中國應充分利用在南海島礁上的已有設施為南海航行安全提供更多公共產品，并應以此作為未來中國南海政策的主要內容之一。在這一過程中，中國可以嘗試吸納東盟國家參與其中，從而打造中國—東盟合作的新領域。與此同時，中國還應當利用自身的技術和資金優勢將南海國際公共產品的供給拓展到油氣、漁業、礦產等南海資源開發方面，從而為“一帶一路”建設注入新動能。

結 論

“一帶一路”倡議在沿線不同區域的推進會面臨不同的問題與挑戰，因而需要針對各個區域的具體情況提出差異性的應對方案。就東南亞地區的情況來看，“一帶一路”倡議的推進主要面臨著如何提升政治互信和如何維護地區安全環境兩大挑戰。美國對南海問題的介入是一種典型的“楔子戰略”，既惡化了地區安全環境又離間了中國與東盟一些國家的關系，因而加重了“一帶一路”倡議在東盟推進的難度。面對此種挑戰，中國應從戰略高度出發統籌規劃和積極應對，理順中美關系以穩定大局、推進中國—東盟合作以增信釋疑、管控南海分歧以消弭隱患。

注：本文系國家社會科學基金“中美關系視域下的美國南海政策研究（16BGJ041）”的階段性成果。

（責任編輯： 楊 超）