東盟經濟共同體建設路徑及展望

楊新華

摘要：東盟經濟一體化已經宣布正式建成，正在成為全球區域經濟一體化的重要力量。梳理東盟經濟一體化的政治經濟背景及其發展路徑發現，要建設高水平的經濟共同體，東盟仍然需要在五個方面做出更大努力：實現“東盟方式”的與時俱進；持續提升東盟各國的凝聚力，著力培育東盟經濟一體化的主導力量；不斷改善區內經濟均衡態勢；協調經濟一體化利益分配以協調RECP與TPP之間的張力。

關鍵詞：東盟經濟共同體；東盟方式；建設路徑；進展

[中圖分類號] F114.46 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）05-0009-06

Abstract： ASEAN economy integration will be completed on schedule； it is becoming an important force during the global economy integrating. By analyzing political and economic background of ASEAN economic integration， ASEAN still need to pay more efforts on five aspects： keeping the“ASEAN Way” with the times， continuously improving the cohesion of ASEAN countries， paying efforts to foster dominant force for ASEAN economy integration， Continually upgrading the region economic equalization， and coordinating the profit distribution of economic integration so as to coordinate tension between RECP and TPP.

Key Words： ASEAN Economy Integration； ASEAN Ways； Constructional Route； Progress

一、引言

東盟是亞洲第三大經濟體、世界第七大經濟體和第四大進出口貿易地區，也是發展中國家吸收外商直接投資（FDI）的主要地區。亞洲開發銀行《亞洲自由貿易區模式》報告指出，東盟經濟共同體建成后，將對亞洲多個自由貿易協定的整合發揮關鍵作用，基于東盟的自由貿易協定質量也會大幅提升，可能會成為世界經濟增長的重要引擎。但許多商界人士認為，東盟還只是將10個差異懸殊的經濟體勉強拉在一起的松散聯盟。事實上，東盟各國經濟發展水平、政治經濟體系及文化的差異，致使在非關稅壁壘消除、技術工人自由流動和知識密集型服務業自由化等關鍵問題上困難重重①。

本文嘗試梳理東盟經濟共同體建設的政治經濟背景及其發展路徑，分析其所面臨的困難及其應對策略，并展望其未來的發展趨勢。

二、東盟經濟一體化的進展

（一）東盟經濟一體化的政治經濟背景

外部環境中持續的政治經濟壓力與東盟各國對政治穩定與經濟發展的需要，是理解東盟經濟一體化的關鍵。正如新加坡前總理李光耀和菲律賓前總統馬科斯所言，籌組聯盟是國土面積狹小、資源貧乏的東南亞小國維持其獨立生存的唯一辦法，每一個成員國都可以致力于經濟開發與社會發展，還可以通過區域性合作建立一個和諧的經濟集團，并提供一個共同的安全保障①。而促成東盟成立的一些地緣政治因素以及東盟各國所固有的許多結構性矛盾，是催生東盟經濟一體化的現實誘因。

東盟成立的早期，由于越南戰爭以及東盟各國之間在領土、種族等方面的矛盾和分歧，東盟在維護地區安全、協調成員國之間政治關系方面的迫切性超過了經濟和社會事務方面合作的需求。冷戰時期的國際政治經濟態勢，使得東盟各國之間的經濟合作只是作為實現政治安全目標的輔助性手段。冷戰結束后，經濟尚不發達的東盟各國迫切需要擺脫貧困，發展經濟成為第一要務。于是東盟開始從政治安全轉向經濟合作和地區治理。

東盟經濟一體化是東南亞國家對國際和區域經濟格局變化的反應。歐盟一體化、北美自由貿易區以及中國、印度等周邊大國經濟的快速發展，使東南亞國家面臨著嚴峻的外部壓力。為此，東盟首腦會議決定從1993年1月1日起到2008年，利用15年時間建立東盟自由貿易區。此舉旨在通過建立東盟自由貿易區來提供更強的凝聚力，也可避免東盟在亞太經合組織（APEC）中的邊緣化危機②。1997年亞洲金融危機極大地推動了東盟各國實現區域經濟與金融整合、開拓區域內市場、升級基礎設施建設、打通物流和旅游業、便利化公司跨境業務等更為緊密的經濟聯系。全球金融危機和歐債危機作為一種助推劑，也極大地深化了東盟各國之間的經濟合作。長期而言，東盟置身于經濟潛力巨大的“龍”“象”之間，也只有通過經濟一體化建設，才能不斷提高東盟的競爭能力。

（二）東盟經濟一體化的實現路徑

東盟經濟一體化經歷了15年的特惠貿易安排、17年的自由貿易區建設，到2015年正式啟動經濟共同體建設③。一般而言，經濟一體化的路徑應該是沿著自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟聯盟和完全的經濟一體化等階段逐步推進，而東盟經濟一體化路徑顯然有自身的特點。

東盟于1992年決定設立自由貿易區（AFTA）。根據第四次東盟首腦會議通過的《新加坡宣言》和《加強東盟經濟合作的框架協議》，提出從1993年1月1日起的15年內建成東盟自由貿易區，并通過《共同有效優惠關稅協定》（CEPT）減少成員國之間的關稅和非關稅壁壘，促進區內貿易與投資。事實上，東南亞主要國家在20世紀80年代末就已經出現了自由開放主義④，并逐步戰勝經濟民族主義⑤，是東盟建立東盟自由貿易區并能夠取得進展的關鍵因素。雖然在特惠貿易安排的15年內，區內貿易占貿易總額的比例僅僅從15.84%增加到18.40%，但仍然為東盟建立自由貿易區奠定了基礎⑥。

2002年，東盟自由貿易區建設正式啟動⑦。根據計劃要求，東盟6個老成員國將于2010年實現零關稅，東盟10國2015年全部實現零關稅。2003年，東盟領導人巴厘島會議發表了《東盟協調一致第二宣言》，確認了1997年《東盟展望2020》中設立的建立東盟經濟共同體的經濟目標——2020年建成一個穩定、繁榮和高度競爭的東盟經濟體。建立東盟經濟一體化高級別工作組，還提出了一個更具有獨立性和法律約束力的爭端解決機制⑧。宣布啟動包括政治安全、經濟和社會文化在內的東盟一體化建設。2007年，第十二屆東盟峰會簽署了《關于加速于2015年建立東盟共同體的宿務宣言》，制定了《東盟經濟共同體藍圖》（AEC藍圖），決定2015年率先建成東盟經濟共同體，確立了單一市場與生產基地、形成區域競爭力、經濟均衡發展和融入世界經濟體系四大目標。規定了AEC藍圖4個戰略目標和17個領域的目標和日程①。

為了實現東盟經濟共同體藍圖目標，2008年，東盟秘書處設計了記分卡制度，以檢查評價各國實施情況。著手制定《東盟產品貿易協定》和《東盟全面投資協定》。2009年，東盟國家正式簽署《東盟商品貿易協定》（ATIGA），這是東盟在經貿合作領域一份重要的法律文本。到2010年，東盟經濟共同體建設有了顯著快速的進展。在加大關稅減免方面，區內近90%的貨物貿易實現零關稅，東盟6個老成員國之間基本實現零關稅，東盟4個新成員國之間關稅降至5%以下，取消了多項非關稅壁壘，設立了東盟單一窗口。東盟貿易對自身的依存度從2004年的64.75%上升到了2012年的70.93%②。在《服務貿易框架協定》下，東盟成員間相互開放了80多個服務行業，支持區內交通、旅游、通信等服務貿易發展。同時，東盟通過“10+6”機制積極推進東盟公路網、泛亞鐵路、東盟單一航運市場等項目，將互聯互通視為加深一體化的保障措施。在金融方面，已經實施了《東盟一體化資本市場發展實施計劃》，啟動區域資本市場建設，促進金融服務和資本賬戶自由化。統計數據顯示，2013年之前應完成的AEC藍圖中規劃的229個重點項目已經完成82.1%。截至2013年3月31日，藍圖中259項措施已得到實施，按計劃完成了77.54%的既定目標③。2013年10月，AEC藍圖所規定必須采取的措施已經完成279項，完成率達80%。到2015年4月，東盟宣布已經全部執行了東盟經濟共同體記分卡設定的2008～2015年間的458項舉措。在AEC藍圖中列出的506項優先措施中，463項已經落實，完成率達到91.5%。還在減少非關稅貿易壁壘、保護知識產權法律、加強投資部門法規融合和金融市場整合等方面加大了力度④。

2016年8月的東盟經濟部長會議仍致力于進一步整合市場，同意加強交通基礎設施和通訊聯通，促進電子交易，整合產業，推動區域采購，加強私營部門的經濟參與。同時，通過協調經濟策略，認可成員國專業資格，完善清關和知識產權規則，更緊密的經濟一體化被認為是前進了一大步。文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國99.2%的進口關稅以及柬埔寨、老撾、緬甸和越南90.9%的進口關稅已經消除。

（三）東盟經濟一體化目標與現實的差距

建立包括貨物、服務、投資、資本和熟練勞動力自由流動的單一市場和生產基地是東盟經濟共同體建設的首要目標。而成員國之間既沒有相互連接的交通基礎設施和交通運輸網絡，也沒有為此制定行動計劃和要素流動標準，還回避了關稅同盟⑤。麥肯錫全球研究所2015年2月的評估報告認為，東盟在金融監管、外資持股比例、外商所有權、技術標準、行業規制等領域沒有一個能達到全方位一體化的要求。最近十年內，東盟內貿比例始終穩定在25%，遠低于歐盟的68%，也低于北美自由貿易區的48%⑥，與Paul Krugman認定的地區內部貿易占比大于或等于50%的效率標準還有很大的距離⑦。事實上，東盟各國一直都在為保護國內產業而強制進行進口產品的過度檢查，開放農業、鋼鐵、汽車生產和其他保護產業等政治較敏感領域尚未達成協議，也阻滯了經濟一體化進程。即使2018年取消區域內全部關稅，輔以簡化通關手續、許可部分勞動力流動自由化等措施，但如果不能取消各類有形或無形的貿易壁壘，消減不利于生產要素域內全流動的障礙，東盟國家經濟一體化進程將十分緩慢。

值得注意的是，由于東盟一直都在強調“全體成員國一致”“不干涉內政”和“尊重獨立、主權、平等”以及“各國國家認同性”等原則，不會考慮建立超越成員國主權的權力機構⑧。這種情形意味著即使各國沒有實現自由化的目標也不會受到懲罰，因為這種只有讓渡部分國家主權才能建立起來的超國家組織——爭端處理機制可能永遠無法建立起來。

三、東盟經濟一體化建設需要重點關注的問題

東盟在實現經濟一體化方面取得了顯著進展，但東盟各國不僅在政治傳統、經濟發展水平以及語言文化、種族等方面的差異十分明顯，而且東盟成立以來的運作機制及其效果也不是很理想。東盟要實現真正的經濟一體化還需要在決策機制與執行、培育一體化主導力量、提升東盟各國凝聚力、減小經濟發展差距等方面予以特別關注。

（一）“東盟方式”需要與時俱進

東盟方式強調非約束性的合作方式、堅持非意識形態性，注重靈活實用，在合作中尊重成員國主權與地位平等、互不干涉內政。這種非正式性和非強制性的東盟方式，特別強調無核心的內部爭端解決機制，程序上也不規定必須將爭端訴諸高級委員會，更沒有制裁機制①。這種兼有靈活性與包容性的東盟方式受到了東盟成員國的認可和歡迎，《東盟憲章》固化了“東盟方式”，但隨著經濟一體化建設的逐步深入，東盟方式可能無法應對各種越來越復雜的難題。

事實上，東盟堅持奉行的“互不干涉內政、協商解決分歧與沖突”原則，是以照顧各方利益關切而放棄了果斷決策以及決策的權威性和有效性。亞洲金融危機后，有學者和政府官員曾主張東盟成員國必須讓渡一定的“經濟主權”，將“不干預”修正為“建設性干預”，并嘗試建立一個超國家機構。但東盟各國固守的民族國家觀念很難接受主權的讓渡，東盟內部不僅經濟差別巨大，而且不同的利益、文化背景和社會制度糾纏在一起，使得這樣的改革很難實現。但需要指出的是，在東盟經濟一體化過程中，不斷完善和提高東盟各國合作的制度化和組織化水平是一個必須要完成的任務。這不僅要求東盟各國要通過合作與交流來達成理解、信任和認同，通過契約化合作加強法制觀念，確立規則導向的決策機制，設立必要的懲罰機制②；還必須要求東盟各國讓渡部分經濟主權，以協調各國經濟政策。超國家權威機構的缺失，使邁克爾·波特很懷疑東盟有足夠的能力和影響力來推動成員國實現宏偉的愿景。

可以認為，東盟方式必將隨著東盟一體化建設的深入而做出必然的修改和完善要求，通過建立一個超國家的權威機構，為東盟經濟的完全一體化鋪平道路。事實上，只有在政治意志堅定、機構有足夠能力推動變革發生的情況下，集體行動（尤其是一群彼此差異極大的國家）才能夠發生。

（二）提升凝聚力，推動東盟各國的分工協作

自東盟成立以來，一直存在向心力缺乏，各國之間的信任和集體精神缺失等現象。印度尼西亞在蘇哈托執政時期曾經是東盟經濟一體化的主導力量，而隨后執政的哈比比并沒有延續這一地位。新加坡也只是在經濟發展、技術能力和對外貿易等方面具有這種可能，但其有限的經濟規模、狹小的市場使這種可能無法實現。馬來西亞、印度尼西亞、泰國和菲律賓也因為種種原因而無法成為地區經濟合作的主導力量，東盟4個新成員國成為地區經濟的主導力量就更不現實了。東盟各國之間存在的領土和主權紛爭惡化了東盟凝聚力的培育③。東盟成員國對外簽訂單個雙邊FTA的決策致使東盟區域內出現了不同的對外關稅水平、不同的原產地規則，進一步加大了東盟各國之間的差異。

東盟經濟一體化進程中主導經濟體的缺失，是由東盟各國相似的經濟結構和幾乎相同的分工與專業化水平所決定的。如果能夠在東盟各國之間通過協商一致的原則，基于各國資源稟賦特征和相對比較優勢，實現產業的專業化分工，而不是去尋找被視為主導力量的某一個國家，可能更為現實。正如渣打銀行駐新加坡的許長泰表示，新加坡成為服務中心，泰國和馬來西亞成為先進制造中心，印度尼西亞和越南成為低成本生產基地，同時所有國家都利用這一地區的大宗商品和自然資源。

（三）協調經濟一體化利益分配

東盟經濟共同體建設已取得了顯著的階段性成果，但還沒有形成顯性的、高度統一的共同利益，現有利益也尚未實現合理分配。

由于東盟各國經濟發展階段不同，通過參與區域經濟合作而產生的利益與損失不匹配是很正常的。盧光盛的研究表明，AFTA對菲律賓的貿易轉移效益達10%，新加坡8%、泰國6%、馬來西亞5%，而印度尼西亞只有3%④。如果將貿易創造因素考慮進來，AFTA將給印度尼西亞和泰國帶來明顯的福利收益，而馬來西亞和新加坡會產生福利凈損失。就短期而言，AFTA安排到底對哪些國家有利這個問題還有爭論。有學者認為新加坡、馬來西亞以及泰國可以在短期內從AFTA中獲得較高收益，而菲律賓與印度尼西亞在短期內可能面臨凈損失，對越南的影響則不大。這種經濟一體化利益得失的不均衡肯定會降低各國參與經濟一體化的主動性和積極性，對應承擔的義務也會打折扣，甚至出現對區域外經濟合作更為迅速和順利的現象。事實上，參與經濟一體化也很容易對東盟各成員國的對外貿易、經濟結構以及生產要素的配置產生重大的影響。而參加經濟一體化的各成員國都是主權國家，只有在能夠分享到理應得到的預期收益時，才會對一體化計劃給予真誠的合作。

（四）改善區內經濟均衡態勢

東盟各國經濟發展水平參差不齊。從東盟各國的整體經濟實力來看大致可以分為四個層次。新加坡和文萊屬于第一層次，這兩個國家的經濟發展水平最高、人民也最為富裕；馬來西亞和泰國處于第二層次，屬中高收入國家；印度尼西亞和菲律賓處于第三層次，屬于中低收入國家之列；越南、柬埔寨、老撾和緬甸則處于第四層次，屬低收入甚至是世界最為貧困的國家。根據世界銀行數據，2013年東盟成員國中人均GDP最高的是新加坡，達到了55182美元，最低的柬埔寨為1007美元①。按照人均國內生產總值來衡量，東盟內部最富國和最窮國之間的財富差距是61倍，而歐盟內部的差距只有8倍②。

長期而言，這種非均衡態仍會長期存在。東盟6個老成員國處于工業化中期階段，正在大量引進外資，發展外向型經濟，出口勞動密集型的初級產品。東盟4個新成員國還在建立和完善市場經濟體制，正致力于吸引外資，以資源產品、初級農產品和勞動密集產品的出口來刺激國內經濟增長。東盟6個老成員國已經是國際財政、金融和信用等組織的成員，市場經濟體制健全且成熟，而東盟4個新成員國還面臨著經濟體制轉軌的艱難任務。各個國家之間實現經濟體制接軌的努力程度將直接決定合作的進展速度和質量，另外，政治體制、經濟實力方面的差異，將使前者自動成為東盟經濟一體化的主導力量，而后者則處于追趕位置。兩者之間在社會制度、政治體制和意識形態等方面的差異短時期內難以縮小，也會阻礙東盟經濟一體化水平和質量。

（五）平衡RECP與TPP之間的張力

謹慎處理新加坡等4國參加跨太平洋伙伴關系協定（TPP）的戰略需求與東盟主導推動的區域全面經濟伙伴關系（RCEP）之間的張力。美國雖然否定了TPP協定，但澳大利亞及日本等國仍在嘗試推動。也是為了制衡TPP，東盟主導的RCEP也在推進中（趙春明，2014）。雖然擴大和深化對外經貿關系也是東盟經濟共同體建設的核心內容和主要目標，但區域內經濟發展水平相對較高的新加坡、泰國、馬來西亞、文萊等國均單獨與域外經濟體簽訂了雙邊自由貿易協議，這些次區域多層次的雙邊自由貿易安排在一定程度上與東盟為建立一個集體國際形象而做出的努力背道而馳。對已經加入TPP的東盟4國而言，TPP對投資環境、勞工條件、知識產權保護、政府采購、服務領域開放等經濟部門制定了高標準。如果付諸實施， TPP東盟4國與其他6國之間在經濟發展方面的差異化將會日益顯現。不僅與東盟經濟相對均衡化發展的原則要求南轅北撤，而且還會顯著地削弱東盟經濟一體化動力③。對TPP東盟4國而言，還不得不協調東盟經濟一體化的原則要求與履行TPP協定義務之間的矛盾。那些單獨與域外經濟體簽訂雙邊自由貿易協定的國家，也必須協調東盟經濟一體化與履行各自的雙邊協定義務之間的矛盾。

四、東盟經濟一體化的未來

東盟經濟共同體雖然已宣布建成，但與高水平的完全經濟一體化還有很大差距。考慮到東盟各國顯著的政治經濟差異和東盟現行的決策機制及執行能力，東盟經濟一體化的未來并非陽光明媚，更多學者以及東南亞地區商界和金融界對東盟經濟一體化的實際執行效果普遍表示懷疑。東盟經濟一體化動力源于東盟秘書處自上而下的推動，而不是由追求區域市場利益的地區商業部門推動。東盟經濟共同體藍圖沒有考慮使用統一的貨幣，沒有考慮建立東盟中央銀行并制定統一的貨幣政策，也沒有考慮建立超國家的行政機構來協調和制定經濟發展戰略，對違反規則的國家并沒有約束性和懲罰性措施①，這種來源于國家自愿行為的動力還不足以實現經濟一體化。 斯坦福大學東南亞論壇負責人唐納德·埃默森認為，東盟是一種人為身份，是由外而內、自上而下產生的，東盟各國還缺乏一種“原生性認同”感。考慮到東盟各國之間的巨大差異而選擇的東盟方式，意味著各成員國的官員和部長們每年要開上百次會議，在采取任何行動之前，他們必須達成一致意見，以避免造成干涉內政的印象。部分國家為緩解國內政治經濟壓力，確保本國經濟保持一定增速，可能會放慢實施經濟共同體藍圖所要求的措施；部分東盟國家政局不穩，有可能產生不確定性因素；20%亟待完成的目標都是較為敏感而難推動的，尤其是互聯互通、跨境貿易便利化和交通協議等方面②。

不可否認，東盟經濟一體化正在不斷取得令人信服的進展。96.01%的產品實現了零關稅，東盟6個老成員國與東盟4個新成員國分別實現了99.2%和90.6%的實物產品零關稅。資本市場仍然被邊境和貨幣分割，但有限的跨境股票交易即將實現——盡管只涉及部分成員國。航空領域未實現自由化，但航空公司在各國首都和其他一些大城市之間展開了有限的競爭，催生了欣欣向榮的低成本航空業。東盟正在逐步推進成員國專業資格認可，改進清關和知識產權規則，同意加強交通基礎設施和通迅的聯通，更好地促進電子交易，整合產業，推動區域采購，加強私營部門對經濟的參與，為此還出臺了《東盟中小企業藍圖》和《東盟中小企業發展戰略行動計劃2016～2025》等文件。隨著東盟各國之間互聯互通水平的不斷提升，越來越多的跨國公司開始根據東盟各成員的發展程度不同和資源優勢差異，在各成員間進行資源整合和調配，公司與公司之間、公司內部各分支機構之間建立從總部到生產基地的一體化生產網絡鏈。2015年，東盟各國之間的相互投資額達221億美元，占東盟吸引外資總額的18.5%，域內跨國并購占東盟跨境并購總額的39%。考慮到很多成員國國力有限，為了縮小成員國之間的發展差距，避免“碎片化”發展，東盟為此制定并實施了四個支柱性目標：（1）努力使東盟成為單一的市場和生產基地，包括貨物、服務、投資及技能勞動者的自由流動；（2）不斷提高區域經濟競爭力， 出臺系統化的競爭機制和政策，制定基礎設施開發、稅務及電子商務方面相關制度；（3）實現經濟均衡發展，給予新的成員國一些特殊待遇，重點關注中小型企業；（4）融入世界經濟體系，促進東盟在全球供應鏈網絡上的參與程度。

正如廈門大學東南亞研究中心研究團隊指出的那樣，東盟經濟一體化正在不斷取得預期進展，但東盟成員國政治制度多樣、發展階段不同、意識形態各異，加上內部合作和協調機制不完善，仍然會在很長一段時間內制約經濟一體化進程③。可以認為，東盟經濟一體化既充滿希望，也會面臨著內外兩個方面不小的困難。

（責任編輯：羅 梅）