蘭州市地方環(huán)保立法存在的問題及對(duì)策

李新艷

摘 要： 地方環(huán)保立法不僅在推進(jìn)地方環(huán)保事業(yè)方面起到很大的作用，而且能夠補(bǔ)充和完善中央環(huán)保立法體系的不足，面對(duì)當(dāng)前全國(guó)大部分地區(qū)環(huán)境狀況不容樂觀的現(xiàn)狀，必須加快完善地方環(huán)保立法的步伐。以蘭州市為考察對(duì)象，通過對(duì)該市環(huán)保立法的現(xiàn)狀和所存在問題的研究，探索針對(duì)實(shí)際問題的解決對(duì)策，以期提高蘭州市的環(huán)境質(zhì)量，并對(duì)全國(guó)其他地方的環(huán)保立法有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞： 蘭州市； 環(huán)保； 地方立法

中圖分類號(hào)： D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1671-2153（2017）04-0063-05

1989年我國(guó)第一部環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)出臺(tái)，隨著環(huán)境狀況的不斷惡化，原有的法律越來越不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，于是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而生，并于2015年1月1日正式生效實(shí)施，這是我國(guó)環(huán)保立法的重要成就。與《環(huán)境保護(hù)法》修訂相呼應(yīng)，2015年12月29日，最高人民法院集中公布10起環(huán)境侵權(quán)典型案例，[1]體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)保法治立法司法的整體發(fā)展。

我國(guó)地域遼闊，各地自然環(huán)境差異很大，特定的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件構(gòu)成了獨(dú)特的生態(tài)區(qū)域系統(tǒng)，所以制定具有地方特色、具有針對(duì)性和可操作性的地方環(huán)保法規(guī)和規(guī)章不僅是完善我國(guó)環(huán)保法體系的需要，還是應(yīng)對(duì)地方環(huán)境保護(hù)工作的現(xiàn)實(shí)需要的舉措。

地方環(huán)境立法是指特定地方國(guó)家機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)）依法制定（含修改和廢止）地方性環(huán)境法規(guī)或規(guī)章的活動(dòng)。2015年，新修訂的《立法法》將地方立法權(quán)的主體范圍擴(kuò)大至所有設(shè)區(qū)的市，并明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，[2]可見地方環(huán)保立法在我國(guó)法制建設(shè)中的重要地位。隨著新的環(huán)保法的出臺(tái)和推進(jìn)地方環(huán)保工作的需要，地方環(huán)境立法顯得越來越重要。

蘭州市是甘肅省的省會(huì)城市，它地處三大高原（內(nèi)蒙古高原、黃土高原和青藏高原）的交匯地帶，不僅是中國(guó)地理疆域的幾何中心，而且還是西北地區(qū)的交通樞紐所在地，又是全省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。蘭州市面積約13085.6平方公里，轄五區(qū)三縣。近年來，蘭州市在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)了很多環(huán)境問題，立法部門針對(duì)環(huán)境問題也出臺(tái)了一些地方性環(huán)保法規(guī)，蘭州市環(huán)境保護(hù)工作取得了一定的成效，但是仍然存在很多問題。本文通過對(duì)蘭州市地方環(huán)保立法現(xiàn)狀的研究和分析，找出其中存在的問題，并探索解決問題的方法，希望對(duì)全國(guó)其他地區(qū)的環(huán)保立法提供有益的借鑒。

一、蘭州市地方環(huán)保立法現(xiàn)狀

蘭州市從1991年開始就有了涉及環(huán)境保護(hù)的地方立法，例如1991年6月7日頒布實(shí)施的《蘭州市環(huán)境噪聲污染防治辦法》是蘭州市最早的地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)。通過北大法寶檢索系統(tǒng)，輸入“蘭州市”空格“環(huán)境”（標(biāo)題）檢索，蘭州市關(guān)于環(huán)境的地方性法規(guī)和地方規(guī)范性文件共50篇（現(xiàn)行有效49篇），其中地方性法規(guī)2篇，地方規(guī)范性文件48篇，地方規(guī)范性文件包括地方政府規(guī)章、法律動(dòng)態(tài)和立法背景資料。（1）本文所研究的地方環(huán)保立法僅限蘭州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性環(huán)保法規(guī)和蘭州市人民政府制定的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的地方政府規(guī)章。

環(huán)保的地方性法規(guī)主要有：《蘭州市煤炭經(jīng)營(yíng)使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2013）、《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》（2013）、《蘭州市城市生活飲用水水源保護(hù)和污染防治方法》（2011）、《蘭州市實(shí)施防治城區(qū)冬季大氣污染特殊工程》（1998）、《蘭州市環(huán)境噪聲污染防治辦法》（1991）、《蘭州市南北兩山綠化管理?xiàng)l例》（2014）、《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》（2011）。

環(huán)保的地方政府規(guī)章主要有：《蘭州市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》（2014）、《蘭州市大氣污染防治示范區(qū)管理規(guī)定》（2014）、《蘭州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治管理暫行辦法》（2013）、《蘭州市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》（2010）。（2）

蘭州市環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系在不斷完善，取得很大的成績(jī)。但是，該市環(huán)保立法在很多方面仍然存在問題，如立法缺乏地方特色，在生態(tài)文明立法、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法方面存在立法空白，對(duì)法律后果的規(guī)定不完善等。

綜上所述，蘭州市地方環(huán)保立法雖然取得了一定的成績(jī)，但仍然存在很多問題，加上復(fù)雜的自然環(huán)境和較為落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平使得本市改變目前這種立法現(xiàn)狀變得刻不容緩。

二、蘭州市地方環(huán)保立法存在的問題

西部大開發(fā)，一方面使得蘭州市的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展了，另一方面也帶來了很多環(huán)境問題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是由于該市地處干旱、半干旱地帶，降水量本來就不足，再加上工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)水資源的過度開采和利用，導(dǎo)致水資源匱乏問題日益嚴(yán)重；二是干旱少雨、亂砍濫伐及過度放牧行為所導(dǎo)致的土地荒漠化問題嚴(yán)重；三是由于該市地處黃土高原，加上近幾年植被破壞問題嚴(yán)重，使得水土流失問題愈加突出；四是工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的“三廢”使得環(huán)境污染嚴(yán)重。當(dāng)然出現(xiàn)上述問題是由各種原因?qū)е碌模瑖?yán)酷的自然條件、膨脹的人口、不合理的資源開發(fā)利用等是導(dǎo)致上述問題的共同原因。不管是中央環(huán)境立法還是地方環(huán)境立法，其宗旨無疑是改善環(huán)境狀況，蘭州市復(fù)雜的環(huán)境現(xiàn)狀使得其對(duì)高質(zhì)量的環(huán)境立法具有迫切的需要，所以必須以現(xiàn)行環(huán)境立法為起點(diǎn)，找出其中存在的問題，并有針對(duì)性地探索相應(yīng)的解決對(duì)策。通過分析考察，筆者認(rèn)為蘭州市地方環(huán)保立法主要存在以下問題。

（一）有的立法存在脫離本地實(shí)際的情形

地方環(huán)保立法最主要的特點(diǎn)就是具有地方特色，所以立法部門在立法時(shí)應(yīng)該將環(huán)境的地域性特點(diǎn)作為首要考慮的問題。我國(guó)地域遼闊，國(guó)土面積居于世界前列，同時(shí)也是人口大國(guó)，氣候多樣，地理?xiàng)l件復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，所以在地方立法中必須考慮地方的實(shí)際情況。查閱蘭州市的環(huán)境立法，可以發(fā)現(xiàn)許多規(guī)定照搬中央法律規(guī)定，這有助于同中央立法保持一致，但在考慮地方的實(shí)際情況和需要方面存在不足。例如《蘭州市城市生活飲用水水源保護(hù)和污染防治方法》部分內(nèi)容是對(duì)《中華人民共和國(guó)水法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的重復(fù)，沒有結(jié)合蘭州市的實(shí)際情況，如《水污染防治法》第四條對(duì)政府主管部門的職責(zé)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，然而《蘭州市城市生活飲用水水源保護(hù)和污染防治方法》第四條并沒有結(jié)合本地實(shí)際對(duì)上位法的原則性規(guī)定作出詳細(xì)具體的規(guī)定，也沒考慮到本市重授權(quán)輕政府職責(zé)的立法現(xiàn)狀，不利于該市政府在環(huán)境保護(hù)工作職能的發(fā)揮。眾所周知，蘭州市地處黃河上游，東西黃河穿越而過，是黃河穿越市區(qū)中心的唯一省會(huì)城市，但是目前蘭州市關(guān)于水源保護(hù)和水污染防治的立法沒有涉及黃河水域，這不利于黃河水源保護(hù)工作的開展和蘭州市整體環(huán)境質(zhì)量的提高。

（二）立法存在空白

1. 生態(tài)文明立法欠缺

蘭州市已初步建立特有的環(huán)境立法體系，但該市生態(tài)文明立法欠缺，不利于城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。貴陽市是國(guó)內(nèi)生態(tài)文明立法比較完善的城市，該市曾制定《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》（2009）和《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》（2013），對(duì)于促進(jìn)該市建設(shè)生態(tài)文明城市具有重要的意義。貴陽市生態(tài)文明立法成績(jī)凸顯了蘭州市相關(guān)立法的不足，蘭州市的特殊環(huán)境也放大了這一立法缺陷。一方面，蘭州市地處西北地區(qū)，原有不容樂觀的自然環(huán)境在加速工業(yè)化進(jìn)程中越來越惡劣，生態(tài)環(huán)境破壞和空氣污染嚴(yán)重；另一方面，黃河周邊環(huán)境惡化，周邊水質(zhì)變差，不斷擴(kuò)大的旅游規(guī)模使得人滿為患，各種生活垃圾和破壞行為導(dǎo)致周邊環(huán)境惡化，所以蘭州市很有必要加強(qiáng)生態(tài)文明立法。

2. 農(nóng)村環(huán)保立法欠缺

目前，我國(guó)沒有制定針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)完整的立法，全國(guó)人大制定的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)雖有涉及，但很片面，未能將農(nóng)村視為一個(gè)大的環(huán)境，將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)村的自然資源三者有機(jī)結(jié)合起來。針對(duì)目前的這種情況，國(guó)家環(huán)保總局以綜合整治農(nóng)村環(huán)境為目標(biāo)，組織實(shí)施了《農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》，這一計(jì)劃雖然還沒有上升到法律層面，但它卻是我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中的一次飛躍，是對(duì)農(nóng)村環(huán)境立法前的一次摸底。在地方農(nóng)村環(huán)保立法方面，僅有少數(shù)城市制定了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法，如銀川市人大在全國(guó)其他地區(qū)尚無相關(guān)專門性的針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的情況下起草制定了《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》，這將對(duì)全國(guó)其他地方的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法具有借鑒和參考意義。[3]蘭州市和我國(guó)大多數(shù)地方一樣，沒有切實(shí)有效的農(nóng)村環(huán)保立法，未能將農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民看作一個(gè)整體。

（三）法律后果規(guī)定不夠完善

法律規(guī)范在邏輯上由行為模式與法律后果組成，法律后果包括否定性后果與肯定性后果。[4]在一部法律文件中，法律后果是否完善，反映了該法律文件的立法水準(zhǔn)并影響該立法的實(shí)施。筆者分析蘭州市地方環(huán)保立法，至少有兩個(gè)問題：

1. 有的行政罰款條款缺少數(shù)額下限。

行政罰款立法規(guī)定較多的行政制裁方式，蘭州市環(huán)保地方立法也廣泛采用。筆者查閱蘭州市相關(guān)立法發(fā)現(xiàn)，有的立法缺少行政罰款數(shù)額下限。例如，《蘭州市煤炭經(jīng)營(yíng)使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2013）第22條至第25條對(duì)若干違法行為分別“處五千元以下罰款”、“處二萬元以下罰款”、“處五萬元以下罰款”。這種狀況并非個(gè)案。《蘭州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治管理暫行辦法》（2013）第20條也有類似規(guī)定（“處以一千元以下罰款”）。在此，筆者不一一列舉。罰款缺少數(shù)額下限有損立法與執(zhí)法的嚴(yán)肅性。從立法角度看，立法未設(shè)罰款下限意味著立法不限制罰款數(shù)額底線，或100元，或10元，或更低，立法不夠嚴(yán)肅；從執(zhí)法角度看，因立法未規(guī)定罰款下限，執(zhí)法處罰選擇低數(shù)額處罰，或100元，或10元，或更低，并不違法。這樣執(zhí)法不夠嚴(yán)肅，也給這些法律條文的實(shí)際執(zhí)行帶來困難。

2. 肯定性法律后果規(guī)定不足

查閱蘭州市地方環(huán)保立法可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有立法都有懲罰性規(guī)定即否定性法律后果，但整體上對(duì)肯定性法律后果規(guī)定不足。根據(jù)本文的研究范圍和立法主體的不同，蘭州市地方環(huán)保立法可以分為地方環(huán)保法規(guī)和地方環(huán)保規(guī)章。地方環(huán)保法規(guī)7部，多數(shù)涉及“鼓勵(lì)”、“表彰”、“獎(jiǎng)勵(lì)”等，涉及肯定性法律后果，值得肯定；地方環(huán)保規(guī)章4部，這些規(guī)章都沒有規(guī)定肯定性法律后果。分析前項(xiàng)法規(guī)與規(guī)章，其中地方性法規(guī)有相關(guān)肯定性法律后果，通過肯定合法甚至獎(jiǎng)勵(lì)，有助于發(fā)揮法的示范作用。但在肯定性法律后果規(guī)定方面也存在不足，第一，上述法規(guī)對(duì)肯定性法律后果的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。例如，《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》（2011）第6條規(guī)定“對(duì)在城市市容和環(huán)境衛(wèi)生工作中成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，由市、縣（區(qū)）人民政府或者市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)”，《蘭州市城市生活飲用水水源保護(hù)和污染防治方法》（2011）第10條規(guī)定“對(duì)于在城市生活飲用水水源保護(hù)和污染防治工作中成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，由市、區(qū)（縣）人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”等。怎樣“表彰”、“獎(jiǎng)勵(lì)”，欠缺具體規(guī)定，操作困難，這是一個(gè)不足。第二，地方環(huán)保規(guī)章在肯定性法律后果的設(shè)置上明顯缺失。

三、解決蘭州市地方環(huán)保立法問題的對(duì)策

上面已經(jīng)談到，蘭州市地方環(huán)保立法中存在立法缺乏地方特色、立法存在空白之處、對(duì)法律后果的規(guī)定不完善等問題，要想改善本市環(huán)境，必須解決上述問題，不斷完善本市地方環(huán)保立法體系。筆者認(rèn)為應(yīng)該主要從以下三個(gè)方面做出努力。

（一）結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行立法

地方環(huán)保立法是對(duì)中央環(huán)保立法體系的完善和補(bǔ)充，而不是對(duì)中央立法的簡(jiǎn)單重復(fù)，所以體現(xiàn)地方特色是地方環(huán)保立法的首要前提，只有這樣，地方環(huán)保立法才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。結(jié)合地方特色進(jìn)行立法主要體現(xiàn)在兩個(gè)具體方面，一是在中央環(huán)境立法已有相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合本地的實(shí)際情況來立法，要保證不與中央環(huán)境立法的具體規(guī)定和基本精神相沖突，又結(jié)合了地方實(shí)際需要，另一方面，在國(guó)家沒有相關(guān)規(guī)定的情形下，根據(jù)地方的特殊情況來立法。[5]蘭州市自然和社會(huì)條件都較為復(fù)雜，一方面，該市氣候干旱，降雨量小，地處黃土高原，是黃河的源頭所在地，其自然環(huán)境較獨(dú)特；另一方面，該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，在西部大開發(fā)進(jìn)程中，本市在很大程度上是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的，這不利于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，在某種程度上也會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，在今后的立法過程中，蘭州市的立法機(jī)關(guān)及相關(guān)部門應(yīng)該多做調(diào)查研究，關(guān)注本地的實(shí)際狀況，制定具有地方特色的環(huán)保立法，以適應(yīng)實(shí)際需要，提高環(huán)境質(zhì)量。在這方面全國(guó)有很多地方已經(jīng)做出了示范，如青海省出臺(tái)的《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，為其他地方的環(huán)保立法起到了很好的示范作用[6]，廈門市為了保護(hù)中華白海豚而專門制定了《廈門市中華白海豚保護(hù)規(guī)定》，山東省針對(duì)小清河的污染情況制定了《小清河流域水污染防治條例》，等等[7]。

（二）及時(shí)彌補(bǔ)立法空白，完善地方環(huán)保法規(guī)體系

1. 建設(shè)生態(tài)文明立法體系

生態(tài)文明立法體系有利于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以建設(shè)生態(tài)文明立法體系已經(jīng)成為各國(guó)各地立法的一個(gè)趨勢(shì)。面對(duì)蘭州市生態(tài)文明立法缺失的現(xiàn)狀，蘭州市可以借鑒國(guó)內(nèi)貴陽市的立法經(jīng)驗(yàn)，參考《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》（2009）和《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》（2013），結(jié)合蘭州市的地方實(shí)際，制定蘭州市生態(tài)文明相關(guān)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章，彌補(bǔ)蘭州市這方面的立法空缺。同時(shí)，蘭州市生態(tài)文明立法一開始應(yīng)著眼于整體、著眼于發(fā)展，應(yīng)有總體設(shè)計(jì)，建設(shè)完善的蘭州市生態(tài)文明立法體系。在具體立法步驟上，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是原則，成熟一個(gè)制定一個(gè)。

2. 加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法

雖然蘭州市的環(huán)保法規(guī)數(shù)量較多，但是針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法卻處于空白狀態(tài)。目前國(guó)家環(huán)境保護(hù)局正在組織實(shí)施《農(nóng)村小康環(huán)保計(jì)劃》，該計(jì)劃雖未上升到法律層面，但卻對(duì)全國(guó)具有示范效應(yīng)。蘭州市應(yīng)該在國(guó)家的號(hào)召下，根據(jù)本地農(nóng)村的實(shí)際情況，以《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》為藍(lán)本，制定針對(duì)農(nóng)村的自然環(huán)境、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的《蘭州市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》，為建設(shè)環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村生活提供保障。2016年 3月16日正式實(shí)施的《全市精準(zhǔn)脫貧推進(jìn)全面小康社會(huì)建設(shè)改善農(nóng)村人居環(huán)境實(shí)施方案》，是唯一涉及農(nóng)村環(huán)境的政策規(guī)定，雖然不能從根本上解決農(nóng)村環(huán)境問題，但這項(xiàng)政策對(duì)制定蘭州市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例具有重要的意義。所以蘭州市在加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法方面，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面做出努力：一是專門立法，這可以克服農(nóng)村環(huán)保立法凌亂的問題，規(guī)避規(guī)范空白；二是明確組織權(quán)限，這樣農(nóng)村環(huán)保各個(gè)層面的運(yùn)作才能順利進(jìn)行；三是強(qiáng)化補(bǔ)償機(jī)制，即對(duì)“特別犧牲”的補(bǔ)償，以彰顯農(nóng)村環(huán)境立法的實(shí)質(zhì)正義；四是重視司法救濟(jì)，即減少以行政執(zhí)法方式執(zhí)行法規(guī)，強(qiáng)化司法救濟(jì)，以訴訟方式實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)益受到侵害的受害者的救濟(jì)。[8]

（三）完善法律后果的規(guī)定

1. 行政罰款設(shè)定下限

針對(duì)前文分析，蘭州市環(huán)保執(zhí)法行政罰款有欠缺數(shù)額下限的問題。筆者建議，第一，蘭州市環(huán)保行政罰款應(yīng)設(shè)定下限。除直接規(guī)定罰款數(shù)額的情況下（如罰款500元或100元），凡行政罰款涉及幅度一律規(guī)定罰款數(shù)額的上限與下限。這有助于蘭州市環(huán)保行政罰款的執(zhí)行，也有助于維護(hù)蘭州市環(huán)保立法與執(zhí)法的嚴(yán)肅性。第二，行政罰款數(shù)額下限應(yīng)適宜、不宜過少。結(jié)合前文問題分析中列舉的《蘭州市煤炭經(jīng)營(yíng)使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2013），該條例第26條、第27條也有行政罰款上限與下限幅度的規(guī)定（如“一千元以上一萬元以下”、“五千元以上一萬元以下”、“一萬元以上十萬元以下”），此處不去分析其中的立法技術(shù)缺陷（一個(gè)文件兼有“上下限”或缺失“下限”），從肯定“上下限”規(guī)定做法的合理性及設(shè)定下限適宜數(shù)額的合理性角度分析， 《蘭州市煤炭經(jīng)營(yíng)使用監(jiān)督管理?xiàng)l例》可以參照。當(dāng)然，行政罰款具體下限（包括上限）數(shù)額應(yīng)根據(jù)多種因素來決定。

2. 完善肯定性法律后果

在立法上，肯定性法律后果和否定性法律后果同等重要，只有否定性法律后果的警戒和懲罰作用與肯定性法律后果的激勵(lì)作用相互結(jié)合，才能使整部法律在最大程度上發(fā)揮作用。針對(duì)蘭州市環(huán)保立法肯定性法律后果存在不足的問題，筆者建議，第一，肯定性法律后果的設(shè)置應(yīng)具體明確。明確肯定性法律后果的種類，如獎(jiǎng)金、榮譽(yù)或其他利益（升學(xué)、晉升等）；明確獎(jiǎng)金、榮譽(yù)或其他利益等法律后果的具體內(nèi)容，如獎(jiǎng)金幅度等。肯定性法律后果具體明確，具有可操作性，才能切實(shí)起到肯定合法、獎(jiǎng)勵(lì)合法的示范作用。第二，地方環(huán)保規(guī)章的制定應(yīng)注意吸收肯定性法律后果。首先應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，肯定甚至獎(jiǎng)勵(lì)合法對(duì)激勵(lì)人們自覺遵守環(huán)保法律極為重要；同時(shí)，也應(yīng)注意合理設(shè)定肯定性法律后果（包括具體內(nèi)容），便于執(zhí)行。

注釋：

（1）北大法寶http：//www.pkulaw.com/，訪問時(shí)間：2016-05-22.

（2）蘭州市環(huán)境保護(hù)局http：//hbj.lanzhou.gov.cn/，訪問時(shí)間：2016-03-15.

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