我國PPP融資模式的發展

盧楊

摘 要：作為一種新型融資模式，PPP有其獨到的優勢吸引著政府和社會的普遍關注。這種公私合作的模式有利于更好地實現項目融資工作，能夠達到多方參與、相互合作，充分發揮各方優勢、轉換政府職能，減輕財政負擔、利益共享，風險共擔的效果，多元化的投資主體也利于PPP模式的不斷發展。但目前國內PPP模式還處于起步階段，正在不斷推進中，仍有很多不盡完善的地方需要不斷發現并加以改進。

關鍵詞：PPP 新型融資模式 監管機制 法律體系

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）10（c）-020-02

1 概述：基本情況及發展前景

近年來，一種新型融資模式PPP，引起了政府和社會的普遍關注，正在推廣過程中，且其應用越來越廣泛。工程項目管理融資模式從傳統的（通用的）DBB（Design—Bid—Build，設計—招標—建造模式）項目管理模式，到EPC（Engineering Procurement Construction，設計—采購—施工總包）交鑰匙工程模式，再發展到如今的BOT（Build—Operate—Transfer，建設—經營—轉讓）。而在PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）融資模式下，政府鼓勵私營企業、民營資本等與之進行合作，共同參與到公共基礎設施的建設中，類似于公私合營。

PPP融資模式是以項目為主體的融資活動，是實現項目融資的一種形式。主要根據項目的現有資產、預期收益以及政府參與程度、扶持措施的力度來進行籌資活動。償還貸款的資金來源主要為經營收益和政府扶持，在項目公司的固定資產和政府給予的承諾下保障了貸款的安全性。

廣義PPP可以大致分為外包、特許經營和私有化這三大類，主要是根據投資方及參與額度進行劃分。外包類PPP項目中政府是投資主體，私人部門只負責一部分，因而所需承擔的風險相對較小；特許經營類項目中私人參與部分或全部投資，在一定的合作機制的規范下和政府共擔風險，共享收益。政府相關部門扮演監管者的角色，其管理水平在很大程度上決定了項目的成功與否，起著不可或缺的作用。項目的成果歸屬公共部門，但會存在使用權和所有權移交的過程；私有化類PPP項目中私人部門負責全部投資，政府以監管身份參與其中。項目建成后歸屬權在私人，且不具備有限追索的特性，未進行較大程度的利益共享，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

目前我國政府大力推廣的便是所提及的廣義PPP，即以政府名義發起項目，同時加入第三方專業者的參與管理。通過建立有效的監管機制，能將來自政府相關部門和投資者各自的優勢充分發揮，節約成本。同時有力的監管力度能提高公共服務的質量。自1987年改革開放以來，PPP模式在不斷嘗試摸索、發展更新中，其不增加政府負債的顯著優勢受到政府的 強力支持，逐漸成為新的融資平臺，正呈現應用范圍進一步擴大且地位穩步提升的趨勢。

2 應用：主要應用領域及優勢

盡管PPP融資模式有著獨特的優勢且受到推廣，但就目前實施情況而言，我國政府主導推進PPP項目面臨著一系列較為嚴峻的問題——缺少實際操作經驗、缺乏優秀案例指導。因此從宏觀層面上，國家給出了一些項目實施的指導建議，共涉及水利交通、環境治理、基礎設施、公共服務等多領域，覆蓋了多種操作模式。PPP模式對當下引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制是一種突破，這些項目正是我國在推進PPP模式過程中的有益探索，對于今后實施過程中資源合理配置、投資方案選擇等方面都具有一定程度的參考價值。

綜合目前實施情況來看，PPP模式能有效結合政府部門監管力度與民營資本等多方面優勢，取長補短，相輔相成。具體來說，優點主要有以下方面。

（1）多方參與，合作共贏，能夠充分發揮各方優勢。共同參與項目初期的識別、可研、融資等環節，保證了項目的可行性、合理性。分工縮短前期工作周期，降低項目費用，降低工程造價，有利于促進施工部門提高效率、降低資金風險。

（2）有利于促進投資主體的多元化發展，實現政府職能轉換，減輕財政負擔。PPP模式的特點之一便是政府職能的轉變，不再承擔過去基礎設施公共服務提供者的角色，而是轉變為工程項目監管者。既有效保證項目的質量，也可減輕政府財政預算的壓力。

（3）有利于實現利益共享，風險共擔的目標。政府相關部門這樣的中立角色參與到監管過程中來，使得項目風險分配更公開化、透明化，增強了可信度和合理度，在一定程度上減少了投資者所要承擔的風險，進一步降低融資難度，使得融資成功的可能性大大提高。

（4）有利于積累項目實施經驗與推進投融資體制改革。私營部門提供資產和服務可提供充足的資金和技能，私營部門參與可推動項目管理過程等各環節不同程度的革新，提高工作效率，積累管理理念和經驗，豐富實踐案例以供后人參考。

（5）PPP融資模式的應用范圍廣泛，適用于多種形式企業組合。該模式突破了以往引入私人企業參與公共基礎設施項目的種種限制，擴大了應用范圍，可廣泛應用于水電氣供應等各類市政公用事業及城市道路橋梁等基礎設施的建設。

3 法律：目前還不盡完善

項目運作模式的每一次變革，都是伴隨著經濟體制改革開放而不斷進步、發展和創新的。市場經濟良好的風氣依賴于法律規范的確認和保護，由此可見，一套規范而健全的法律體系是促進市場經濟秩序的形成和發展、穩固市場主體的地位及權益的重要保障。

站在宏觀角度看，PPP模式是一種公共產品提供方式，交易和管理這兩大功能是內在的法律關系架構，一些重要合同及關鍵性條款在法律體系中處于舉足輕重的地位。對PPP模式法律體系進行系統認知、歸納，對于涉及公共利益的部分，在法律體系的規范下能夠有效進行雙方權力義務配置及主客體選擇，作為公共財政的關注點，需要得到社會的廣泛重視。

但目前PPP融資模式顯而易見的一點不足便是缺乏這樣一套完整的法律體系，且現有的法律法規執行效力并不高，離期望值還相差甚遠。如在執行過程中對PPP協議的性質存在很大爭議，PPP協議是屬于公法性質還是私法性質；法律糾紛解決機制是怎樣的，政府在PPP中具有多重角色，由其活動引發的法律爭議的解決更是值得關注；政府部門如何更有效地在PPP模式中發揮監管及法律糾紛處理的職能等。這類問題并不少見，卻暫時還沒有完備的解決方案可供參考和使用。當今社會是法治社會，依法治國的大環境下要求每個公民依法守法，工作人員能遵循法制規則辦事。而政府參與其中且承擔了監管者的重要角色，必然要求有一套完善法律體系作為支撐，對相關從事人員的行為進行指導和規范，盡量減少避免失誤和損失。這正是當下的空缺之處，需要著重關注，在今后PPP項目運行中不斷發現問題、進行修正。

遵循法律法規開展PPP工程管理工作是對工程管理人員的最基本的必然要求，因此建立一套明確和清晰的法律規范知識體系顯得尤為重要。除全國人大法律、國務院行政法規外，各部門下發的規范性文件，部委聯合行文等作為對過去工作的總結，均可以列入學習的范圍。在知識體系的規范下，相關工作人員也需要不斷加強理論知識的學習，了解PPP模式政策，能夠做到融會貫通，舉一反三。

在當今信息化全球化的時代，不同于以往，知識更新快速，獲取知識的途徑也多種多樣，因此建立起完善的PPP項目管理法律規范體系是一項長期的工作，并且需要在不斷探索中持續改進。法律文本體系作為聯系PPP模式中公、私合作的重要角色，也是PPP這一融資模式的必然要求。隨著時間的推移，有些規范文件和部分法律條文必然需要根據實際運行情況中的不合理之處進行適度調整。即便是在法律體系日臻完善的情況下，其運用也不能囿于定論，只有在運用過程中靈活變通，才能領會其內涵，不斷地注入新鮮血液，使其得到進一步完善和發展。

參考文獻

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