農村聚居小區可持續管理探索

李慧涓　梁灝

摘要：在城鎮化建設過程中，一些城市周邊的農村出現了一批集中居住的新型小區。有些小區中存在著公共基礎設施和公共空間缺乏管理、公共事務管理主體缺位、管理制度無法落實等突出問題。為了破解此類小區的管理難題，成都蜀光社區發展能力建設中心在成都市金堂縣磨盤山村的聚居小區開展了可持續管理試點項目，項目目標是探索農村聚居小區可持續管理的有效途徑。主要通過運用參與式方法，對聚居小區管理小組和住戶進行能力建設，推動社區群眾自主參與社區公共事務管理，在具體做事的過程中逐步建立起符合社區實際情況的可持續管理機制。該試驗取得了良好的效果，實現了管理人員、管理制度和管理經費的可持續性，為農村基層治理提供了可借鑒的經驗：明確管理主體是前提，好的制度設計是基礎，外部社會組織是必要的協助者和陪伴者。

關鍵詞：農村聚居小區；可持續管理；公共事務

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0921（2017）03-0131-06

一、背景：新型農村聚居小區面臨的管理困境

為了打破城鄉二元結構，成都市自2003年起在統籌城鄉過程中推進“三個集中”，即工業向集中發展區集中，農民向城鎮和新型社區集中，土地向適度規模經營集中。這一工作在很大程度上加快了城鄉一體化建設的步伐，有力地推動了城鄉融合和經濟發展方式轉變，但也出現了新的亟待解決的問題。在推進“農民向城鎮和新型社區集中”的過程中，農村出現了一批新型聚居小區。受到管理體制、資金的影響，這類農村聚居小區普遍面臨著很大的管理困境。2014年成都市民政局“金堂縣云合鎮磨盤山村聚居點可持續管理”項目的實施，為成都城鄉統籌過程中出現的大量農村聚居小區實現自主管理提供了寶貴經驗，是對破解目前我國農村聚居小區管理難題的有益探索。

二、過程：建立小區可持續管理機制的實踐

磨盤山村地處成都市金堂縣，是成都市最偏遠、區位條件較差的村莊之一。從成都市區出發，穿過橫亙在成都平原和川中淺丘之間的龍泉山脈，大約兩個小時的車程方能到達。磨盤山村共有16個村民小組，2028人。2013年，按照成都市政府“三個集中”的原則和要求，該村94戶324人從原來散落在村莊中的自建房中搬進了政府新修的聚居小區，住上了公寓樓房。最初，搬上樓房的村民們還覺得很新鮮，然而隨著人住時間的推移，聚居小區的管理難題日漸凸顯。

（一）困境：農村集中居住遭遇的管理難題

第一，公共設施和空間缺乏管理

在城市的商品房小區，通常會有一個物管公司代管小區的公共基礎設施及公共空間。然而在磨盤山村的聚居小區，受限于地處農村、小區規模小、管理成本高、農民沒有繳交物業費的習慣等等因素，并沒有第三方物業公司進入，小區公共設施和公共空間無人管理。當發生公共路燈、管道損壞等情況時，因無專人負責，導致不能及時發現和維修。不僅如此，還有一些居民在小區的公共空間隨意傾倒垃圾污水、堆放柴禾，甚至養雞養鴨、生火做飯、亂搭亂建，圈占公共綠地栽種莊稼、蔬菜等，村干部屢次制止也無濟于事。另外，由于小區的曬壩用地嚴重不足，居民為了及時晾曬糧食，往往每天早上四五點鐘就開始搶占小區內的曬壩，還有的人提前一天就用板凳、磚頭、油布等“占地盤”，甚至還出現過居民之間因搶占曬壩引發的打架斗毆事件。

第二，公共事務管理主體缺位

公共設施和空間缺乏管理，進一步說是由公共事務邊界不清、管理權責不明、管理主體缺位導致的。受到傳統鄉村治理模式的影響，居民遇到大事小事都找村兩委或鎮政府解決，甚至包括樓道的路燈不亮、家里的水管破裂、房屋漏水等問題。從村兩委的角度來看，一方面，村兩委認為居民的“等靠要”思想嚴重，把所有的管護責任都推給了政府（在農村社會，村兩委很容易被認為是基層政府的代表），卻不愿承擔居民應有的責任。村兩委擔心：目前小區的基礎設施仍在保修期內，村兩委還可以找開發商來解決，但保修期后發生維修問題該如何處理呢？找誰解決？維護的錢又從哪里來？另一方面，人住聚居小區的人口僅占全村總人口的15%左右，磨盤山村村兩委不可能將全部精力和公共資源投入到聚居小區上。然而居民們卻認為，當初搬進聚居小區是政府動員的，就應該由政府“承包”到底。即使有些熱心居民想參與小區管理，也因為“名不正言不順”而碰壁。在既有的體制結構里，“不在其位，不謀其政”、凡事“找政府”，成為小區居民的集體慣性。

第三，管理制度難以真正落實

聚居小區前的公示欄，醒目地張貼著村規民約，上面有對聚居小區管理的各項要求和規定。村兩委認為只要大家能夠遵守，小區的管理肯定可以做好，居民們卻不“認賬”，仍然是“自家管自家”、“各掃門前雪”的狀況。村規民約形同虛設，無法落實。此外，很多居民“搭便車”心態嚴重，甚至自己不遵守卻希望通過別人的遵守來“獲利”。久而久之，一些違規行為得不到糾正，漸漸地就“習慣成自然”了。如何讓管理制度得到居民的認可和執行，是聚居小區管理面臨的又一問題。

（二）行動起來：自己的小區自己管

如何建立起磨盤山村聚居小區的可持續管理機制？怎樣做到有人管、有錢管、有制度管？這是磨盤山村試圖解決的問題。2014年，成都市民政局支持社會組織“成都蜀光社區發展能力建設中心”（以下簡稱“蜀光”）在磨盤山村實施改善聚居點管理試點項目。項目目標是探索農村聚居小區可持續管理的有效途徑。主要通過運用參與式方法，對聚居小區管理小組和住戶進行能力建設，推動社區群眾自主參與社區公共事務管理，在具體做事的過程中逐步建立起符合社區實際情況的可持續管理機制和社區居民參與平臺。

第一，選出一個聚居小區居民認可的管理小組

在蜀光的協助下，村兩委組織聚居小區召開居民大會，先由居民提出管理人員的標準和要求，再通過公開選舉產生管理小組成員，形成小區居民認可的聚居小區可持續管理小組，由這個小組代表全體居民來管理整個小區的公共事務。管理小組由三名成員組成，分別擔任管理小組的組長、會計和出納。

第二，培養管理小組的工作能力

管理小組產生了，但小組成員對未來小區的管理缺乏信心，擔心小區居民不理解、不配合自己的工作，也對如何開展工作感到迷茫。蜀光根據管理小組面臨的困難和問題，有針對性地設計和開展了系列培訓。主要的培訓內容包括：工作態度、工作方法和工作技巧等。例如：如何制定各項制度、如何規范小組成員的行為、如何與村兩委和居民溝通、如何協調矛盾等等，每一次培訓，蜀光都會特別邀請村兩委和一些居民代表參加，增加不同利益相關群體的相互理解，幫助管理小組建立起公信力。同時，蜀光在整個項目的實施過程中，根據項目的進展節奏，及時給予管理小組技術支持，耐心陪伴管理小組成長。在系列培訓和有效的技術支持下，管理小組的能力在“邊干邊學”中不斷提高，小區居民對管理小組的信任也在此過程中不斷提高。

第三，管理小組帶領小區居民開展小區管理活動

一是了解小區問題和居民需求。由管理小組帶領全體居民調查了解小區存在的問題，并和居民一起討論解決辦法。按照項目資金的使用原則，由管理小組帶領居民一起規劃設計項目活動和預算，并制定出詳細實施方案。

二是集體制定聚居小區管理制度，在蜀光的協助下，管理小組和居民共同討論制定并通過了“聚居小區管理公約”、“聚居小區維修基金管理制度”、“聚居小區維修基金管理小組內部管理制度”、“聚居小區維修資金使用管理制度”等一整套制度、公約。在制度制定的過程中，遇到居民意見不統一時，管理小組就及時召開居民大會，反復征集居民的意見和建議，對提出的疑問作出解釋說明，推動小區居民對管理制度達成共識，并在居民簽字確認后進行公示。在管理制度的制定過程中，居民對小區的主人翁意識不斷提高，參與小區管理的積極性也得到了提升。

三是組織居民自主開展小區改善活動。改善活動從小區居民需求意愿最強烈的事情人手，先易后難，充分調動居民的積極性。經過居民大會一致討論同意，先實施小區綠化、院壩硬化工程。管理小組和居民共同制定了這項工程的方案，列出了詳細的技術標準和要求，以及細致的資金預算。管理小組把招標方案在村內進行張貼，鼓勵懂技術的村民來參加投標。在村兩委的組織和監督下，最終選擇了符合條件、有一定技術能力的人來承擔小區綠化和院壩硬化的建設項目。整個建設活動中，小區居民除了積極投工投勞外，還協助管理小組對工程質量進行了監督。在管理小組的帶領下，全體居民對自己的小區做了一次“大掃除”，在規定的期限內自覺拆除了亂搭濫建的各種圈舍，清理了隨處堆放的雜物，并恢復了綠化帶。

四是討論確定清潔費收取標準和公開招聘清潔工。通過小區綠化和院壩硬化工程項目的實施，小區居民建立了對管理小組的信任。當管理小組把收取清潔費的議題在居民大會上提出后，也順理成章地獲得了居民們的普遍支持。小區居民討論通過按照100元/戶/年的標準繳納清潔費，用于聘請小區清潔人員和購買必要的清潔用具。清潔工的招聘也由全體居民一起決定，最終大家選擇了小區內兩戶家庭比較困難，但做事踏實的人來為大家服務。

五是建立聚居小區可持續維修基金。試點項目為聚居小區投入9萬元，由管理小組按照“有借有還、有償使用、周轉循環”的原則，初步建立起聚居小區可持續維修基金。這筆維修基金是長期投入到聚居小區的一筆資金，居民們按照達成共識的“可持續維修基金管理制度”的要求，對這筆維修基金進行借貸，通過支付資金占用費，使基金能夠產生一定的收益。收益部分既可以支付基金的管理運作成本，也可以用于未來聚居小區維修維護的必要開支。

六是建立并運作集體“小企業”增加集體資產。管理小組認為，僅依靠聚居小區維修基金運轉產生的收益，還難以支撐小區日常的維修維護活動開支。管理小組在與蜀光多次溝通后，蜀光同意借款3萬元用于購買水稻收割機，全體居民一起討論確定了“收割機管理制度”，并委托管理小組進行管理和使用。通過幫助村民收割水稻收取服務費用。服務費用中扣除必要的人員、維修、材料開支之外的收益，累積到聚居小區的維修資金。2015年，收割機純收入600。多元，基本能夠維持小區目前的維修維護開支。

三、效果：建立可持續性的管理機制

改善公共事務管理，難的不是實現短期效果，而是長期穩定的成效。通過一系列項目活動，磨盤山村從以下三個方面建立和強化了聚居小區的可持續管理機制。

（一）管理人員的可持續性

所謂管理人員的可持續性，是指當外部幫助機構撤出后，管理人員仍然能夠持續存在并有效地開展工作。為此，項目通過把握一系列關鍵環節來建立這種持續性。首先，管理人員是公選產生的，得到了全體居民的認可。居民的信任增強了小組成員樂意為大家服務的信心。其次，在“邊干邊學”的過程中，管理人員的管理能力不斷提升，管理效果越來越好，管理人員的積極性也越來越高。第三，建立了管理人員改選的機制，所有居民有權對管理人員的工作進行監督和評價，如果不滿意，可以進行改選。這種改選機制可以避免因管理人員不得力而導致小區管理流于形式的風險。最后是建立的聚居小區可持續維修基金和集體“小企業”會產生一定的收益，收益可以補償管理人員的部分勞動付出（勞務補貼），讓管理人員更能夠安心于小區的管理活動。

（二）管理制度的可持續性

在該項目實施之初，小區的告示欄里醒目地張貼著村規民約，上面有對聚居小區管理的各項要求和規定，然而這些規定并沒有發揮其作用。正如居民所說：“墻上的那個制度沒有人遵守，遵守了也沒有人會說你是個好人。”制度的持續性要求制度本身具有廣泛的群眾基礎，并且可操作性強。磨盤山村聚居小區在重新制定制度時，一是讓居民對小區管理的需求和意愿都得到了充分的表達；二是管理制度是所有居民集體討論確定的，得到了廣泛的認可；三是所有的規章制度都是基于聚居小區實際情況的，是可執行和可落實的；四是小區居民在參與討論制度制定的過程中，增進了相互的理解，學會了協商和妥協，這就有利于各項管理制度真正發揮作用。

（三）管理經費的可持續性

相對來說，管理經費的可持續性是最難建立的，卻又是非常重要的。與城市商品房小區不同，農村聚居小區基礎設施維修、維護資金的來源不穩定，一旦資金短缺，小區管理可能會容易陷入僵局。蜀光和聚居小區居民一道，正在探索可持續管理經費的實現路徑。目前聚居小區可持續維修基金和集體“小企業”已經為聚居小區的公共設施維護和公共事務管理建立了部分持續的資金來源，朝著實現小區管理的財務可持續性向前邁出了一大步，未來小區將沿著這條道路繼續走下去。

四、經驗總結

（一）明確管理主體是前提

農村聚居小區管理主要回應的是小區居民本身的需求，因此小區的居民是小區管理最主要的主體，應該充分調動小區居民參與公共事務管理的積極性，激發其主人翁意識。這需要通過一系列精心設計的活動和好的工作方法，逐步建立社區精英和小區居民參與公共事務的熱情、信心、機會、條件和能力。

此外，農村聚居小區的管理，會有多個主體參與其中，是一種多元共治的結構。具體來說，可能的主體包括小區居民、業主委員會、第三方物業管理團隊、村兩委、社會組織等。要使多元主體都能夠有效地參與其中，首先要做的是厘清各主體的行動邊界，其次是搭建多方參與的渠道及聯動機制。從本案例中可以看到，在試點項目之前，小區僅有村委會一方參與到小區管理中。而項目介入后，重新梳理了主體關系，選出代表居民的管理小組負責日常小區管理；小區居民有維護小區環境和繳納清潔費的義務，也有監督管理小組的權力；村兩委擔負引導、監督和協助的角色；蜀光作為外部社會組織，起到能力建設和技術支持的作用。

（二）好的制度設計是基礎

要建立小區居民的規則意識，做到“先說斷，后不亂”。通過達成共識的、得到廣泛認可的制度來規范和推動社區的集體行動。好的制度設計要關注制度產生的過程。在制度設計過程中，首先要讓居民有充分表達的機會，進行公開和足夠的辯論；其次是不以簡單投票、少數服從多數的方式作決策，而是推動社區在不斷的協商——相互妥協——達成共識這一過程。此外，好的制度必須是可操作、可落地的，否則，制度將形同虛設。

（三）外部社會組織是必要的協助者和陪伴者

外部社會組織的角色是協助者，任務是協調一個過程，創造一個舞臺，讓社區當主角。在本案例中，蜀光協助磨盤山村的農村聚居小區建立了一個讓小區居民、管理小組、村兩委等不同利益相關群體可以充分參與的機制，構建了一個平等交流、協商解決問題的平臺；另一方面，外部社會組織是社區能力成長的陪伴者，要跟著社區的節奏，在關鍵環節提供及時有效的技術支持和能力建設服務。

（責任編輯：付國英 王麗娟）