供給側改革視角下職業培訓的政府補貼機制研究

樓珺敏

摘 要：職業培訓是培養職業技能人才的重要手段之一，開展職業培訓的供給側改革是落實供給側改革的題中之義，在一定程度上有助于人力資源的開發和產業結構的調整。本文從職業培訓政府補貼和供給側改革兩個基本含義出發，以紹興市職業培訓政府補貼的措施為例，分析問題，并提出一系列完善我國職業培訓政府補貼制度的意見。

關鍵詞：供給側改革 職業培訓 政府補貼

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）11（a）-162-03

2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上明確提出“在強調擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力”。此后，“供給側改革”這個詞在我國社會各界頻繁提及。職業培訓工作和供給側改革亦有著密切聯系。浙江省人力資源和社會保障廳職業能力建設處副處長洪在有在《以供給側改革完善職業培訓制度》一文中表示，“勞動力、土地、自然資源、資本、科技和制度等因素與供給側改革相關，而其中勞動力素質的提升則是職業培訓工作的主要任務。另外，職業培訓師市場經濟活動中的組成部分，本身也有需求和供給兩側，也需要進行改革?！彼?，開展職業培訓供給側改革是落實供給側改革的題中之義，在一定程度上有助于人力資源的開發和產業結構的調整。

1 基礎理論

1.1 對職業培訓政府補貼（購買）的內涵理解

教育學界從培訓對象和教育形式兩個方面定義了廣義職業培訓和狹義職業培訓。其中，廣義職業培訓指的是勞動生活中，通過口手相傳、師傅帶徒弟、言傳身教以及世襲家傳等多種教育形式來傳授技能和知識的活動。狹義的職業培訓為教育者有計劃、有目的、系統地將勞動技能和知識傳授給學生的活動，通常包括職業技術學校教育和其他形式的培訓活動。盡管基于不同分析角度、出發點，職業培訓存在諸多不同的定義，然而這些定義都較好地詮釋了職業培訓的本質特征，即職業教育是一種傳授職業技能、職業知識和職業態度的教學活動。職業培訓具有公共性、具有公共產品性質、具有正的外部效應。職業教育能有效地實現社會公平。1998年，國內上海市政府率先借鑒瑞典等北歐國家的經驗率先在國內實施政府購買職業培訓服務。近20年來，各級各地政府在此基礎上，通過不斷的探索和實踐，逐漸出臺并完善了職業培訓政府補貼這一新機制。

如何讓理解職業培訓政府補貼的基本內涵，主要從補貼什么和怎么補貼兩個方面來研究。當前，各地政府主要面向符合補貼條件的企業、培訓機構或培訓者個人實行培訓經費補貼。接受政府培訓補貼的對象必須通過相應的職業培訓并通過職業技能鑒定考核要求。政府推行這一政策的目的在于鼓勵企業、培訓機構或培訓者個人積極的參與到職業培訓中，切實提高職業培訓的參與度，加強職業培訓的效果和質量，從而推動就業質量的提高。

1.2 對于中央提出的“著力加強供給側結構性改革”的理解

第一，供給側和需求側是管理和調控微觀經濟的兩個基本手段，兩者缺一不可。中央強調“著力加強供給側改革”，并非是用供給側管理來否定需求側管理，而是希望實現新發展，在新水平上實現供給與需求的新平衡。

第二，供給調節與需求調節兩者相輔相成，兩者在經濟發展中既有統一又存在著區別。在經濟學理論中，供需關系是相互統一的一對矛盾體，需求決定并引導供給，供給既滿足需求又創造新的需求?！爸訌姽┙o側結構性改革”，既不是以需求調節為主，也不是以供給調節為主，而是把需求調節與供給調節相結合的調控方式，這是符合中國當前發展階段的正確選擇。開展職業培訓供給側改革是落實供給側改革的題中之義，有利于人力資源的開發，有利于產業結構的調整。

2 職業培訓政府補貼機制的措施

2.1 中央層面的職業培訓補貼措施

職業培訓作為培養技能人才的重要手段之一，近年來，各級財政部門都會在預算中安排職業技能培訓補貼。其中，中央層面的職業補貼政策主要有以下幾個：財政部、人力資源和社會保障部聯合印發的《就業補助資金管理暫行辦法》；人力資源和社會保障部辦公廳、財政部辦公廳聯合印發的《關于開展企業新型學徒制試點工作的通知》；財政部、人力資源和社會保障部聯合印發的《關于技師培訓項目補貼資金使用管理有關問題的通知》等。

2.2 地方層面的職業培訓補貼措施——以浙江省紹興市為例

各級地方政府在中央政策的引導下，結合各地實際情況，積極出臺相應的職業培訓補貼政策。本文以作者所在的浙江省紹興市為例，對紹興市職業培訓補貼措施作如下分析。

2.2.1 補貼對象和補貼的內容

紹興市培訓補貼對象和補貼內容非常廣泛。補貼對象包括紹興市區持有紹興市《就業創業證》（原《就業失業證》）的失業人員、離校未就業的高校畢業生及參加企業職工失業保險的城鄉勞動者。與紹興市區企業簽訂6個月以上勞動合同的企業在崗職工。紹興市區或市區生源非職業類高校畢業班學生；市區有創業意愿并參加創業培訓的在校大學生（含技師學院學生）和城鄉勞動者；參加高技能人才培訓的越城區及市直各開發區范圍內高校全日制在校大學生；紹興市區的農村富余勞動力；以及市政府文件規定的其他職業培訓補助對象。

紹興市職業培訓補貼的內容包括就業技能培訓補貼、崗位技能提升培訓補貼、創業培訓補貼、高校學生職業技能培訓獎勵、高技能人才補貼等。

2.2.2 補貼的目錄

紹興市職業培訓補貼目錄詳細，補貼標準分類別、分級別，補貼標準包括培訓補貼標準、企業高技能人才培養經費資助標準和技能鑒定補貼標準。其中職業培訓補貼按類別分為：電子電器類、紡織化工類、裝備制造類、建筑裝修類、信息技術類、三產服務類、食品加工類、咨詢管理類、文化產業類、崗位技能提升培訓以及創業培訓十個大類。高技能人才培養經費資助標準分為：經企業技能人才評價獲得的高級工、技師以及高級技師。

2.2.3 培訓補貼撥付的程序

紹興市培訓補貼撥付分為政府購買服務形式和直補個人（企業）形式兩種。政府購買服務形式，培訓項目結束后，職業培訓服務承接機構向所在地人力社保部門提出合同驗收申請和資金結報申請，并提供相關材料；人力社保部門審核后，報同級財政部門復核；財政部門復核同意后，進行資金拔付。直補個人（企業）形式，參加培訓的個人（企業）參加培訓前至人社部門備案，培訓結束取得人力社保部門發放的培訓合格憑證后，直接向所在地人力社保部門申請財政補貼。

2.2.4 職能部門對培訓機構的選擇

2011年1月，紹興市人力資源和社會保障局、紹興市財政局印發《紹興市定點職業培訓機構認定與管理暫行辦法》，將符合條件的培訓機構例入紹興市職業培訓定點機構，享受培訓補貼的機構僅限于定點單位。2012年7月，為了進一步完善市區定點職業培訓機構的認定與管理，紹興市人力資源和社會保障局、紹興市財政局制定了《紹興市區定點職業培訓機構認定與管理辦法》，將培訓機構分為A類和B類，A類培訓機構承擔的培訓，財政補貼至培訓機構；B類培訓機構承擔的培訓，財政補貼至接受培訓的企業。2016年6月，市人力資源和社會保障局為進一步加強了職業培訓項目管理工作，提高職業培訓服務質量，印發了《紹興市級職業培訓購買服務合同管理辦法》，紹興市人力社保局通過公開招標、競爭性談判等方式確定培訓機構。根據《紹興市人力資源和社會保障局市區職業技能培訓定點培訓機構資質項目》招投標公告，2017年紹興市本級職業技能培訓預算總額700萬元人民幣。其中，電子電器類技能培訓80萬元，紡織化工類技能培訓30萬元，裝備制造類技能培訓50萬元，建筑裝修類技能培訓20萬元，信息技術類技能培訓30萬元，三產服務類技能培訓100萬元，食品加工類技能培訓20萬元，管理咨詢類技能培訓40萬元，文化產業類技能培訓30萬元，崗位技能提升培訓300萬元。

2.2.5 工作的信息化程度

紹興市職業培訓工作信息化程度較高，目前已經建立職業培訓補貼信息結報系統，培訓機構可通過網上申報系統開展培訓補貼的申請以及基本資料的審核，極大地縮短了工作流程，簡化了工作程序。

3 存在的主要問題

3.1 職業培訓內容未能及時更新

從參加職業培訓的對象來看，有農民培訓、企業下崗人員培訓、企業在崗職員工技能提升培訓以及SIYB創業培訓等。針對不同的培訓對象需要設計不同的職業培訓標準。此外，隨著科技的發展，各行各業的技術、工藝都在不斷地更新，勞動者對技能培訓的需求呈現出新要求。部分地區未能及時按需劃分培訓人員類別，未能更新職業培訓標準，導致培訓課程跟不上企業和勞動者的需求，嚴重影響參加培訓的積極性。

3.2 培訓層次偏低，培訓效果不夠明顯

當前，雖然很多地區采用了培訓補貼目錄公開征集、政府發布等方式，但目錄征集過程存在著常規性項目多、特色性項目少的現象，并非完全為緊缺、急需職業，而且受培訓能力、培訓收益的影響，培訓機構多選擇低層次、低成本的職業開展培訓，而緊缺高技能人才培訓少有人問津，為培訓而培訓的現象仍有發生。據統計，紹興市享受政府補貼項目的培訓目錄中，專項能力培訓占85%以上，而高技能培訓相對較少。專項能力培訓中培訓內容單一，培訓效果也不是很明顯。

3.3 生源不足，培訓積極性不高

職業培訓特別是農民工技能培訓，熱情度不高，究其原因主要為：首先，由于培訓人員對培訓認識不夠，很多人認為花3天的時間去參加培訓還不如在附近打個短工，直接獲得工資來的實惠，不愿意花費時間去參加所謂的技能提升，而是更重視眼前的利益。若是失地農民，更是不積極就業，等待著政府直接補助。其次，是新生代農民工缺乏吃苦耐勞精神，對職業期望值較高，普通的技能培訓不能滿足他們對新職業、高層次崗位的需求；最后，是由于組織宣傳不夠深入，農民工培訓補貼信息未能得到及時傳達，影響培訓的覆蓋率等。

3.4 職業培訓的信息供給較為落后

某些落后地區網絡信息覆蓋不完善，日常職業培訓信息的發布還依賴于紙質材料，導致供需信息不對稱。真正需要參與職業培訓的學員無法及時獲取培訓信息；而培訓機構卻招不到學員無法正常開班。此外，部分地區雖然實現了網絡信息化，但是有的網絡平臺覆蓋面不夠完善，未做好平臺的宣傳；有的網絡平臺信息公開不連貫，無專人維護網絡平臺，導致職業培訓信息程碎片化公布。

3.5 培訓機構對職業培訓政府補貼機制的認識有偏差

培訓機構對職業培訓政府補貼機制的認識直接影響了開展培訓的質量。目前，不少培訓資源豐富、培訓能力較強的職業院校不愿意承擔社會人員職業培訓的任務，而培訓實力相對較弱的培訓機構愿意承擔培訓但培訓成果卻不夠理想。究其原因主要是部分工種（例如數控車工、銑工等項目），實施培訓需要有一定的基礎設施并在培訓實施過程中成本消耗較高。培訓機構在希望有所盈利這一主觀意愿下，就會勁量減少培訓課時，控制對培訓的投入，最終導致培訓質量收到影響。

3.6 參與培訓的師資水平較低

目前，由于對職業培訓的師資條件沒有明確的標準和界定，許多職業培訓機構的培訓師師資水平參差不齊。不少培訓機構的培訓師來源于聘請高校專任教師，但部分高校教師自身沒有接受過相關職業培訓類課程，也沒有作深入的培訓需求調研而直接上崗，導致課程無法滿足企業的真正需求。

4 推進職業培訓供給側改革的對策及建議

職業培訓補貼政策調動了個人、企業和培訓機構的積極性，對充分開發社會人力資源有著重要的引導作用。針對當前職業培訓存在的問題，提出以下幾方面建議。

4.1 進一步加強和完善職業培訓政策法規體系

4.1.1 要大力推進職業培訓制度的發展

政府、企業、培訓機構、職業院校以及培訓者在職業培訓中扮演著不同的角色。隨著社會經濟迅猛發展和就業需求的不斷變化，相關單位應及時調整職業培訓制度，完善職業培訓補貼政策，出臺與時俱進的職業培訓制度。

4.1.2 轉變職業培訓任務驅動模式的現狀

多年來，職業培訓規劃都是由上級人社部門統籌規劃后將培訓任務劃分至相應縣、市，各縣、市按上級下達的指標數完成培訓規劃，如此自上而下的運行模式導致培訓市場供需矛盾突出，使得真正有培訓需求的項目得不到政府的關注。相關部門應通過對客觀數據的調研，對當地勞動力市場供需狀態和微觀數據進行分析，根據自己的實際情況，制定培訓計劃，最終將培訓需求數逐層提交給人社部門。

4.1.3 健全財政補貼程序，完善培訓補貼方式

加強開展職業培訓的前期指導和審核，對于培訓需求者個人自主參加培訓的直接補貼到個人銀行賬戶；對于用人單位（或企業）組織培訓的，按規定將費用直接匯入企業；對于政府認可的培訓機構，根據其完成的培訓數量，將費用補貼到培訓機構。

4.2 加強政策宣傳力度，著力打造信息化平臺

4.2.1 加強培訓政策的宣傳

當前，我國社會上存在著“重學歷、輕技能”的傳統觀念。所以，各地人社部門應借助電視、廣播、網絡等聚道大力表彰和獎勵高技能人才，讓高技能人才得到社會的充分認可。同時，通過信息化平臺進一步宣傳政府扶持政策，擴大職業培訓政府補貼機制的知曉度。要讓廣大勞動者認識到職業培訓是提升技能、實現就業的最快捷、最高效的方法；認識到政府花錢補貼職業培訓，是全面提升社會職業技能水平、穩定就業環境的重要手段之一。

4.2.2 著力打造職業培訓信息化平臺

各地人社部門要建立有效的信息收集、發布、傳遞、反饋機制。一方面相關職能部門要實現聯網互通，及時將培訓信息（例如培訓項目、培訓課程、培訓效果、培訓價格、培訓時間、培訓師資等信息）通過信息化平臺公布給培訓需求者或企業。另一方面，相關職能部門要掌握培訓需求人員的培訓需求，實現培訓需求人員與培訓機構者之間的無縫對接，以便為培訓需求者和培訓供給者提供必要的指導和服務。

4.3 進一步完善職業標準，有效開展職業培訓制度

4.3.1 完善各部門參與職業培訓的程序

職能部門應加強對培訓機構開展職業培訓的前期指導和審查。職業培訓程序應該包含以下幾個步驟：培訓項目市場推介、職業培訓咨詢（判斷是培訓者否有接受培訓的必要性）、培訓需求分析、實施培訓、培訓后續服務支持、培訓補貼申請。完整的職業培訓程序不僅可以幫助勞動者明確認識自己的職業定位，還需要幫助勞動者判斷接受職業培訓的能力，確保培訓了該培訓的人、培訓了合適的項目。

4.3.2 進一步完善職業標準

有效將職業培訓與產業需求及企業標準相結合，同時，為職業培訓的發展打下扎實的基礎；有效完善職業培訓包制度，逐步建立職業培訓補貼與對應培訓機構的監管掛鉤體系，也可改變當前以取得職業資格證書為前提條件的培訓補貼政策。此外，積極推行和開發開放式在線培訓課程資源，增強培訓的廣泛性，方便勞動者自主選擇參加培訓。

4.4 簡政放權，營造有利于職業培訓發展的市場氛圍

政府應簡政放權，引導更多的培訓機構積極參與到職業培訓中。第一，要科學制定職業培訓補貼目錄，合理優化職業培訓結構，對于急需、緊缺工種的培訓補貼要有政策傾斜。第二，要確保培訓補貼及時下發。培訓機構在培訓結束后應盡快完善補貼結報材料，將材料上報至職能部門，職能部門應提高辦事效率，及時將資金補貼到位。第三，充分依托社會力量，推進職業培訓發展。在職業培訓政府補貼機制的政策下，許多民辦職業培訓機構會積極參與到職業培訓中，對于能按要求完成職業培訓任務的民辦培訓機構，政府因消除歧視、積極引導，營造有利職業培訓發展的社會環境。

4.5 優化培訓資源，提高職業培訓的質量

一是要推進職業培訓師資隊伍建設，以提升就業能力為導向，按照不同職業工種從企業或高校中挑選一部分高技能、高層次培訓教師，組成培訓師資庫。二是要通過政策的支持，挑選部分高校尤其是職業院校成為公共實訓基地，充分發揮職業院校的培訓資源，調動其參與職業培訓的積極性，從而進一步提升培訓層次。三是進一步完善培訓標準、教材和題庫的開發，各地區應結合實際情況，整合資源，推進職業培訓包開發工作。四是結合企業人才需求，深入推動校企合作，提升職業培訓的質量。政府花錢補貼職業培訓的目的是為了幫助大家實現技能就業和穩定就業的局面。用人單位通過訂單式人才培養方案參與到培訓機構的職業培訓中，能夠更好地增強培訓的針對性以及實用性。

參考文獻

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