績效管理及其在森林補償中的應用前景

王嬌 胡丹

摘要 介紹了國內外有關績效管理的概念，對政府績效管理及林業財政資金績效管理的國內外現狀進行了總結和歸納。雖然森林績效補償研究在當前研究文獻中不多見，但基于其所具有的解決森林補償現實難題的獨特優勢，我國森林績效補償有著良好的應用前景。

關鍵詞 績效管理；森林補償；前景

中圖分類號 S7-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）25-0156-02

Abstract The concept of performance management at home and abroad was introduced， the present situations of the government performance management and forestry financial performance management at home and abroad were summarized. Although the performance of forest compensation research in the current literature does not see more， but because the performance management has a unique advantage to solve the realistic problems of forest forest compensation， the performance of Chinas compensation has a good application prospect.

Key words Performance management；Forest compensation；Prospect

績效管理源自績效評估，在國內有著悠久的歷史。《尚書·堯典》中“納于大麓，暴風驟雨弗迷”，意思是堯將帝位禪讓給舜之前，對其進行了某種績效評估或考核[1]；西漢實行的“舉孝廉”官員任職制度，核心是基于一定層面的績效考核品評；隋唐時期，形成了一套包括考課對象、標準、方式方法和管理等在內的頗具規模的考績制度。在西方工業領域，羅泊特·歐文斯最先于19世紀初將績效評估引入蘇格蘭。美國軍方于1813年開始采用績效評估，美國聯邦政府則于1842年開始對政府公務員進行績效評估[2]。

國外針對績效管理方向的研究和文獻較多[3-6]，但具體應用到林業方面的則不多[7-9]，將績效管理應用于生態效益補償額方面的研究則鮮見報道。筆者對近年來有關績效管理方面的研究成果及其在森林補償中的應用前景進行梳理綜述。

1 績效管理理論

績效管理主要是指組織管理過程。該理論是現代西方國家在大量工業管理等實踐基礎上探索得出的結論。在20世紀70年代前，績效評估手段曾經一度被當做管理手段進行使用，由于績效評估手段和內容功能的單一性，在實施過程中通常不考慮組織的背景、文化、目標戰略等因素，加之由于缺乏有效的指導性，產生了一系列問題。在這一背景下，各國學者開始重新審視績效管理的運用條件和規律，并對其實施領域進行了拓展，并在總結績效評估不足的基礎上，對概念進行了修正，并于20世紀70年代后期提出了目前較為穩定的“績效管理”科學理念。績效管理在績效評估理論的基礎上，通過不斷拓延其管理功能，立足現代公司組織等特點和管理需要，形成一套以定量評估理論為核心的績效管理科學體系。

2 國內外研究現狀

2.1 國外研究

就目前西方國家所推行的政府績效管理主要是從政府管理的投入、產出、中期與最終成果來進行的績效評價和等級劃分，西方國家現有政治體制內，政府職能和公共服務采取治理方式，也是民眾實現參與政府管理意愿、利益的主要途徑，目的是維護社會秩序、提高服務質量、增強政府部門的號召力與公眾的凝聚力[10]。1978年美國在文官改革法中制訂了“功績俸制度”，主要內容包括員工工作的定期情況，制定評估標準，鼓勵員工參與標準修正，將績效評估成果作為人事安排的依據，以績效來評價中高層管理者俸待遇及獎勵制度[11]。英國政府的績效管理制度始于1998年，主要是通過“公共服務協議（public service agreement）”建立起來的，目標是建立健全績效管理總目標，制定有效服務計劃，明確方向及責任，強調結果，加強監督管理，為社會公眾更好的服務。英國政府“公共服務協議”的實踐措施，提高了英國政府部門的工作效率，完善了政府部門公共服務的改革體系，得到各界好評[12]。

韓國政府1960年開始對政府績效管理制度進行引進，經過系統化管理，達到目前快速發展和整合階段[13]。奧斯本和蓋布勒和在1993年出版的《重塑政府：政府再造的五大戰略》中主張把公共服務作為政府績效管理的變革。Gore[14]通過美國國家績效評價委員會發布的《國家績效評價報告》中指出：美國政府需要打造出高效節能的政府，目標是建立一個能夠與民眾建立新型服務契約，確保高效率、高保障的新政府。King等[6]建立了一個新的政府績效管理模型，其主要功能可以對政府績效管理的效益、實施效率和廣泛影響進行分析。

2.2 國內研究

國內近10年關于政府績效管理的大量研究成果取得了一定成效，從不同角度提出了有針對性的對策和建議。2009年我國第一本政府績效評估報告《中國政府績效評估研究報告》中首次提出了針對政府績效考評的8個體系，報告結合我國目前的各種政府績效評估體系的運行中存在的5個方面問題（政府績效評估發展不平衡，缺乏較為統一政策保障，體系不全面，方式開放度不高，績效評估理論基礎薄弱）進行了集中梳理，提出政府評估的導向要以公民為中心，以公民的滿意度為政府績效這個“終極標準”。蔡立輝[15]研究認為，政府績效評估是政府公共部門與社會公眾溝通的平臺和紐帶，是績效管理組成的行為體系。李燕凌[16]研究認為，政府績效管理改革重點在自身，運用制度分析法對政府績效管理存在的阻礙原因進行了分析，建議健全合理的激勵機制來實現收益共享。何黎麗[17]總結了政府改革需要面對的現實問題，如人口壓力、資格、門檻等以及對政府面臨的績效考核無效性等難題，運用管理學等方法提出有針對性的建議，認為政府績效管理應把社會需求作為首要任務，轉變理念，努力建成服務型政府。何蘭芳[18]將政府公務人員作為研究主題，系統分析了該現狀及成因，根據政府工作特點及目標，構建了公務員績效考核的內容、指標體系和方法，引入了模糊數學中隸屬度概念，根據崗位特點確定權重指標，秉承公平和合理性，確保績效管理的順利實施。葛青春[19]借助平衡計分卡的內容和方法，設計我國政府部門的績效管理模式，從文化背景、公共管理理論、平衡計分卡移植性、可操作性等方面深入分析了將平衡計分卡運用在我國政府部門的可操作性。康西龍[20]借鑒國外先進經驗，結合我國國情建立多元化管理體系，提出了使評價指標合理化、系統完整化、管理信息化、意識民主化等政府績效管理思想。余銳[21]研究認為，提高政府績效是績效管理追求的目標，政府績效管理以公眾滿意度標準和績效為目標，是提升政府效率的重要工具，并從提高政府績效管理，樹立完善績效管理體系、健全管理制度等方面提出合理化建議。蔡立輝等[4]指出了目前我國政府績效管理方面研究的局限性，并構建了有效管理模式，為提升政府執行力和公信力提供理論依據。韋有日[22]構建了我國地方政府績效的指標體系，通過因子分析法構建DEA模型，對2012年國內31個省的數據進行分析，對地方政府績效立法、管理、政策、評估等環節提出了提升績效的對策和建議。孫洪敏[23]闡述依法行政是政府績效管理的基礎目標，具體包括依法履行政府職能、健全機制、深化體制改革、公正執法、權力的制約和監督等。

3 林業財政資金績效管理研究

劉紅梅等[24]指出了我國林業財政資金在管理上存在效率低下、約束力差、監管不到位等現象，借鑒美國林業部門通過調節財政資金績效評價的管理經驗，提出有利于提升林業資金使用率和政府林業部門服務意識的建議。在公共財政資金制度下，林業財政資金支出和政策的制定側重于森林資源的保護和可持續發展。劉克勇[25]根據林業財政政策特點，建立了林業財政投入基本評價體系，提出了國內林業財政政策需要的總體思路，通過將林業公共支出納入到公共預算中，來完善林業長效保護機制。樊喜斌等[7]按照一致性、完整性等原則，制訂了林業財政支出的績效目標，對建立的林業財政資金綜合績效評價指標體系進行了分析研究。周莉[26]對國內林業財政資金支出的效率進行了界定，運用公共財政支出理論及評價方法，對林業財政支出的規模、結構和綜合使用效率進行研究，搭建起林業財政資金支出的效率評價框架。劉靜[27]按照林業財政資金類別，確立了新疆地區林業支出績效評價目標，建立起綜合評價體系，因地制宜地完善地方林業專項支出績效管理方式。張行斌[28]依據地方國有林場改革的背景，闡述公共財政體系對地方國有林業改革提供有效措施，具體包括林區政府職能轉變、林地確權、資源優化、完善林場體制等。

近幾年關于林業財政支出的研究，主要集中于林業資金績效評價指標體系、模型研究等。合理地選取和布局林業財政指標是影響評價結果的根本前提，我國學者也正在通過林業公共財政績效管理評價研究逐步完善和健全林業資金績效管理方法，以適應社會發展的需要來提升政府部門資金使用的效率[29]。

4 績效管理在森林補償中的應用前景

截至目前，績效管理在很多行業中都得到了應用，并發揮出了顯著效益。績效管理補償的優點可以歸納為公平性、激勵性和約束性作用。對于森林補償領域而言，公平合理的激勵機制能夠調動林木所有者和經營者的工作積極性，激發創造力，從而全面提升森林的綜合效益，并約束各類造成森林資源破壞或效益降低的行為。公平合理的績效補償模式不僅能保護森林資源，激發創造更多更好的途徑、方式來增加森林的綜合服務效益，更能切實調動縣區森林建設、保護、管理森林的積極性，提升森林綜合服務效益，最大化地發揮森林動態補償資金的導向、調節作用。

森林績效補償管理機制的具體應用可在系統性調查研究的基礎上，綜合考量森林的資源分布特點、生態環境情況、社會發展及經濟發展程度及存在的矛盾等方面，結合相關績效管理評價文獻，針對不同的研究類型，多指標地選取具有典型代表性的森林績效評價指標，客觀地將不同因素科學地分類并聯合在一起，形成一種合理的考評體系。從不同角度和方式揭示了事物發展的規律，有效反映森林的質量、服務效益及管理水平，并將這種考評體系結論與森林補償資金或標準形成對應關系，進而形成森林績效補償管理機制。這對于改善森林結構和功能，提升林農生產、生活水平，維護林區團結和穩定，促進社會公平具有重要的現實意義。

目前我國森林績效補償方面的研究文獻不多，實際有效實施則更少，但針對解決森林補償現實難題的獨特優勢，當前森林開發與保護的矛盾，如“補償標準偏低”、不顧效益質量“一刀切”等，都可通過構建森林績效管理考評補償機制科學解決，為我國森林補償向合理完善方向發展提供了一條有效途徑，有著良好的應用前景。

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