戰略管理視角下美國社區治理模式的歷史演進及啟示

蒙藝 徐憲

摘要：回顧美國社區治理模式的演進歷史，從戰略管理視角下觀察美國五種典型治理模式：市政建設模式、宣戰貧窮模式、商業經濟模式、協同治理模式和以人為本模式的演變原因、呈現形式和治理成效。研究發現建議中國創新社區治理模式，治理愿景必須落腳共識問題，治理策略需要切入問題根源，治理主體應該覆蓋利益相關者，治理能力圍繞保證戰略有效實施。

關鍵詞：美國；社區治理；戰略管理

中圖分類號：C911文獻標識碼：A文章編號：1000-5099（2017）02-0137-07

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.02.20

社區（Community）是由居住在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。[1]美國學者將社區治理（Community Governance）定義為社區成員協同行動解決共同問題的過程[2]。從20世紀初開始，美國的社區工作一直圍繞著治理低收入社區的貧困以及相關社會問題展開。為了能夠有效解決這些問題，治理模式不斷變革，從單一的市政建設走向全面的經濟文化建設，從自上而下的政府管治走向利益相關者的共同治理，從關注社區環境走向關注社區居民。當下，我國社區治理方興未艾，回顧和評價美國社區工作不同階段的治理模式，從戰略管理理論視角[3]反思其治理愿景、治理策略、治理主體以及治理能力的經驗和教訓，是我國社區治理模式創新的重要參考。

一、美國社區治理模式的歷史演進

1. 自上而下的市政建設治理模式

19世紀90年代至20世紀20年代是美國歷史的進步時期，進步人士認為貧困、擁擠、犯罪、青少年問題等各種各樣的社會疾病均源于窮人居住的骯臟丑陋的貧民窟。于是，除了全面批判雇傭、教育和福利不公平等現代社會罪惡，進步人士提出社區治理的概念，并試圖通過治理社區居住環境提高社會底層階級的生活狀況。

進步人士的倡導在20世紀30年代，美國大蕭條時期，富蘭克林·羅斯福當選總統之后進行的社區建設新政（New Deal Community Building）等系列改革中得以實施，政府著手開發田納西河流域，修建新城市，建造公租房，改造貧民窟等。盡管羅斯福的社區建設新政富有理想且用心良苦，但由于只依靠所謂的專家來創造新世界，沒有和勞工領袖、宗教組織、民族組織聯手，更沒有在決策過程中聽取普通民眾的聲音，治理模式自上而下，極不民主，在實踐中妨礙了市政建設的進程。比如，為迎合種族聚居區的公租房鄰域構成條例，內政部長哈羅德·伊克斯提出先拆毀貧民窟的民族，將是允許進入公租房唯一民族，這一政策本質上的種族隔離，嚴重地延誤了新政社區治理計劃的實施。

隨后爆發的二次世界大戰，極大地改變美國城市地區。戰爭用品工廠吸引非裔美國人和其他少數民族來到城市，經濟大蕭條和便利交通系統緩解的城市人口擁擠問題再次出現。由于白人社區的種族歧視、房地產市場利益和聯邦政府政策，數量不斷飆升的黑人和其他族裔逐漸形成種族貧民窟，這些曾經令進步人士震驚的骯臟丑陋的貧民窟重新出現。芝加哥、底特律等大城市，黑人暴動也隨之而來。但是，此時的政治家還只關注貧窮問題的表層原因—貧民窟的物理環境，而忽視問題深層次的社會根源—種族歧視。

1949住房法案（The 1949 Housing Act）開啟了聯邦政府的城市復興項目（The Urban Renewal）和高速公路項目（The Highway Program）。美國的權力階層—官員、商人和公民領袖等，期望住房法案能夠一石二鳥，既能清除丑陋的貧民窟，又能給非裔美國人一個向上流動的機會。不過他們高估了住房法案的作用，住房法案事先沒有征得要搬遷的民眾的同意，并在拆毀房子之后，也沒有給房子被拆毀的人安置一個新家。更為糟糕的是，20世紀50年代市政部門專門為種族貧民窟居民修建的公租房社區，實質上強化了種族隔離的傳統。

自上而下的市政建設模式在美國實施了五十來年，從該模式應對社區貧窮和治理社區萎靡的目的來看，無疑是失敗的，因為其在本質上就是簡單粗暴地將低收入家庭從他們的家中趕到另外一個所謂的新社區。

2. 喚醒民權的宣戰貧窮治理模式

20世紀50年代中期，堅信城市問題來自于居民住房等市政規劃的理論界和實務界人士，再次陷入不安。日益富裕的美國人震驚地看到愈來愈多的社區變為低收入的少數民族聚居區，“貧窮”依舊根深蒂固，相關社會問題，特別是青少年犯罪和黑幫團伙盛行。所以，社區工作者開始采取各種應對行動。1958年，在曼哈頓下東區啟動治理青少年犯罪的青年動員行動（Mobilization for Youth），為青少年提供工作培訓、精神健康咨詢和教育項目。盡管青年動員行動是為低收入人群著想，但是社區學校官員、社會福利工作者和其他專業人員并不歡迎，在雙方的敵意中，很多工作無法開展。社區工作者逐漸意識到貧窮相關問題的解決需要各種力量合作推進經濟發展和文明進步，以及允許民眾參與提高社區居住環境的規劃，才能達到治理效果。1961年，福特基金會（Ford Fund）在波士頓、奧克蘭、華盛頓等地啟動的灰色地區項目（Gray Areas Programs），改革社會服務方式，直接將福特基金支持低收入社區的學校、政府和非贏利社會組織。盡管這次試驗性質的工作以失敗告終，但是其合作和授權的理念和運作方式深深地影響美國之后的社區治理模式。

60年代初期，美國社區治理向貧窮全面宣戰。1962年，關注青少年犯罪的總統顧問委員會在紐約提出哈萊姆青年機會無限計劃（Harlem Youth Opportunities Limited），肯尼迪總統同意實施美國反貧困實驗方案；緊跟其后，林頓·約翰遜總統上任之后，提出全面反擊貧困的施政綱領；1964年，美國國會通過經濟機會法案（Economic Opportunity Act），約翰遜總統指派薩金特·施賴弗負責實施該法案和后續項目，比如模范城市（Mode Cities）等完全社區行動計劃（Comprehensive community action programs），旨在鏟除貧困的根源。該計劃采用補救教育、工作訓練、健康和職業咨詢、鄰里關系促進等等方法，期望將美國人從貧困中解救出來。其中有一個完全項目，從幼兒階段開始的學前教育項目和兒童營養餐項目一直到青少年階段的大學教育準備項目，為低收入家庭的孩子和家庭全程提供“健康、教育、營養、社交和其他服務”。20世紀60年代早期的宣戰貧困治理模式，全面完整的理念貫穿始終。但是，因為沒有打破不同類型的社會服務之間的壁壘，消除政府中介組織的敵意，該理念未能真正應用于實踐。

在政策決策者考慮對付貧困的最好辦法的時候，美國民眾也開始為自己的利益行動起來。在馬丁·路德金、羅勃特·布朗等民權運動領袖的帶領下，反對教育、雇傭和住房種族不平等的民權運動遍布全國，煥發非裔美國人對美好生活的期望。民權斗爭精神激發民眾走向街頭，去阻止大規模的城市復興和高速公路建設項目。人們進行示威游行，反抗政府為了建設公租房和昂貴的別墅而拆毀他們的家。盡管這些運動不盡成功，但是讓政策決策者開始意識到許多社會問題根源不僅是房屋道路建筑這些表面原因。

政府反貧困實驗提出全面系統的治理方案的同時，草根民權運動吶喊治理城市病要有他們的參與。所以，與市政建設治理模式不同，宣戰貧窮治理模式在一定程度上喚醒民權意識。也正因為這個原因，社區行動組織（Community action agencies）、模范城市組織（Model Cities organizations）和社區工作公司（Community development corporations）等非盈利性組織在政治反對聲中存活下來，并在之后的幾十年里，慢慢發展壯大，遍及全美國。

3.第三方介入的商業經濟治理模式

1964年至1968年，約翰遜總統宏大的政府宣戰貧困項目和其他治理社區方案，喚醒民權意識，猛烈地刺激了大城市的少數族裔聚居區。任何一個事件，都會演變成一場暴動，憤怒的黑人和警察發生爭斗，搶劫放火。對于暴亂的原因，不少人認為貧民窟是社會動蕩的源泉，少數族裔聚居區的條件狀況推動了暴動的發生和惡化。所以，上世紀60年代后期，美國政府繼續加快步伐和加大力度治理城市貧民窟和少數族裔社區。

該時期，美國政府及其領袖認識到私人企業可以在城市危機治理中發揮核心作用。該理念支持者們開始轉向大企業，尋找替代約翰遜總統偉大社會（The Great Society）的社區治理模式。肯尼迪提出“社區發展公司”（Community Development Corporation，CDCs）的概念，并在紐約市布魯克林區貝德福德—斯都維森鄰域進行試點，期望“讓市場來做政府沒有辦法做的事”。在共和黨的支持下，肯尼迪1966年11月提出修訂經濟機會法案，修訂內容為：在城市社區新增特別影響項目（Special Impact Program），為貝德福德—斯都維森重建公司之類的社區發展公司提供資金支持。盡管在之后的幾年里，該項目障礙重重，CDCs還是得到法律的許可，出現了美國城市社區之中，并在一定的歷史時期中承擔著社區治理的重要任務。

需要特別指出的是，在60年代后期的社區治理之中，諸如通用電子和IBM這樣的大企業幫助政府承擔反貧困的社會使命，成立和資助非盈利機構和慈善項目，雇傭貧困人群，實施教育、住房、安全幫扶措施。另外，政府也積極支持和推進大企業的社會責任，比如落實由私人企業運行的針對低收入人群的新住房法案等。與此同時，在福特基金會等非盈利組織和慈善組織的基金支持下，黑人和其他少數族裔的企業組織開始興起和發展，黑人經濟得到發展。

總之，在社區治理和民權運動的進程中，部分政策決策者和社區管理者堅信窮人和少數族裔應該搬到中上等收入人群社區，在其中找到工作和獲得更好的教育；但是另一部分決策者和管理者卻質疑民族融合的可行性，并建議更多的努力應該是促進窮人居住社區的發展。在雙方理念博弈的過程中，出現種族融合居住和社區發展不應該是相互排斥的，而是可以兼容發展的思想火花。

4.縱橫聯動的協同治理模式

20世紀60年代的種族暴動，僅僅是城市社區下滑的開端。隨著城市犯罪率的上升，黑幫、販毒分子占據社區，城市人紛紛向郊區搬遷，城市人口大幅度下滑，城市房地產行業衰敗。此時，金融中介，一種向社區組織提供貸款和基金的國家機構的創立，推動社區治理形成新模式。而且，在各方秉持社會使命和商業實踐的聯合是振興社區和提升民眾生活可行有效的途徑的信仰的推動下，各自作戰的政府、企業、社區、金融、慈善等各類組織漸漸發展成為縱橫聯動的協同治理系統。

典型的金融中介機構諸如鄰域房產服務（Neighborhood Housing Services， NHS），成立目的是說服銀行借貸給不易獲得房貸的低收入人群。1970年，聯邦政府家庭貸款銀行（Federal Home Loan Bank， FHLB）在理查德·尼克松總統的支持下，將鄰域房產服務（NHS）的理念和措施推廣到全美國。1978年，政府成立美國鄰里工作會（Neighbor Works American），在其支持和幫助下，60家鄰域房產服務（NHS）貸款中介形成一個系統，遍布全美。與此同時，各種各樣的非盈利組織在城市和郊區的窮人居住社區出現，比如洛杉磯東部社區聯盟（The East Los Angeles Community Union， TELACU）， 瓦茨勞動黨行動委員會（Watts Labor Community Action Committee）等等，都在積極為提高貧困社區民眾居住條件和生活品質而努力。大企業也持續提供慈善基金澆灌社區草根經濟，推動社區經濟發展，比如福特基金，1980年為社區治理公司提供九百三十萬美金的貸款、基金和技術支持。伴隨著金融中介和慈善機構對非盈利組織的支持，銀行也開始向社區提供社會借貸基金（Social Loan Funds），比如河岸銀行（Shore Bank）穩定地為工人社區居民和非盈利組織提供貸款；宗教團隊開始投入社會使命相關項目，比如阿德里安多米尼加姐妹會對非盈利食品組織、房屋公司和社區土地信托機構的資助和借貸。可以說20世紀80年代是美國社會資金投資社區的興盛時期，貧困社區的幼兒照護、教育培訓、青年項目、住房改善等得到各種社會資金的支持。1994年，國會成立社區工作財務機構基金（Community Development Financial Institutions Fund），聯合銀行、信用機構和其他金屬中介，通過各種各樣的貸款項目，擴大社區金融投資，推動社區經濟發展。

縱橫聯動的協同治理系統中，政府部門所起的作用不容小覷。無論是民主黨還是共和黨，聯邦政府持續的投資成為社區治理不可或缺的資金來源。另外，政府政策的引導作用也很強大，比如1974年政府頒布住房和社區發展條例（Housing and Community Development Act）取代了城市復興項目、模范城市項目和其他社區治理街區基金支持的各種項目，通過兒童照護、老年餐、小企業或少數族裔企業貸款、住房改善、減少房產稅、降低租金等治理貧困的辦法，專注于扶持低收入家庭。特別值得一提的是低收入住房稅收優惠證（Low-income Housing Tax Credit）的創新之舉，激勵銀行和公司投資建設公租房。迄今為止，該條例幫助將近兩百五十萬美國家庭。州政府也積極參與和支持國家社區合作系統治理模式，1980年，42個州成立房貸中介，其中部分州政府大力支持社區金融和經濟發展，為CDCs提供技術支持和咨詢服務、為社區居民提供職業培訓、改善社區兒童照護設施。不過，縱橫聯動的協同治理也不是一帆風順的，比如重新投資社區法案（Community Reinvestment Act， CRA）就花了將近20年的時間才得以落實。

在縱橫聯動的協同治理模式發展過程中，社區治理者逐漸認識到社區經濟發展可以將社會使命和經濟目標合二為一，但需要多方合作。20世紀八九十年代，城市經濟復蘇和城市文化多元發展，紐約、芝加哥、華盛頓、洛杉磯、邁阿密等城市的人口開始上升，其中不乏白領和藝術家。得益于縱橫聯動的協同治理模式的不斷創新，社區不僅為城市新移民提供新生活，房產價值回升，城市犯罪率下降；同時非盈利機構也蓬勃發展，為社區提供廣泛的社會服務，低收入社區也漸漸成為人們愿意居住和投資的鄰域。波士頓杜德利街道鄰域創舉（Dudley Street Neighborhood Initiative， DSNI）就是其中一個非常典型的創新治理模范。DSNI，是1984年教會成立的當地社會服務聯盟，成功地將波士頓城市復興計劃轉變成為以社區利益為基礎的“城市鄉村”社區治理計劃，為杜德利街道修建了干凈整潔的街道、住房、公園和商鋪；在反對政府將廢舊汽車和其他垃圾傾倒在社區的斗爭中取得勝利，并在之后的十年里，將300個城市空地發展成為225個住宅區、花園、游樂園和社區機構；與政府和非政府機構、盈利和非盈利組織合作，積極推進社區公共安全、雇傭機會、青年發展、環境公平、健康保健、休閑娛樂等各項社會服務。

但是，縱橫聯動的協同治理模式在不斷的試驗和犯錯之中發展過程中陷入如下困境：全面發展的目標過高，社區治理實踐中難以做到面面俱到；社區治理目標不清晰，社區工作者依然困惑社區的未來；治理系統各方關系緊張，利益沖突不斷，合作治理障礙重重；戰略措施與實踐脫節，難以開展完成等。

5.雙管齊下的以人為本治理模式

21世紀，美國的貧困問題已經發生很大的變化：城市社區由于中高收入人群的遷入，導致的高房價和生活成本是低收入人群無法承擔的；拉丁美洲、加勒比海、亞洲的移民慢慢取代原來的黑人社區等傳統少數族裔社區；受大蕭條的影響，2010年低于貧困線的人口比例是1993年以來最高的一年，達到全國人口的15.1%；人口流動頻繁使得貧困的地理范圍擴大，從城市拓展到郊區，郊區軟硬件的匱乏加劇社區治理的難度。

為克服協同治理模式陷入的困境和應對新世紀出現的新問題，美國社區治理理念和具體策略發生了重大的改變。過去，社區治理的重點是社區；現在，社區治理的重點轉變為人。這種改變源于社區治理實務界發現，以“社區“為重點（Place-based）的治理模式的實質上是開發房地產，并不能夠真正解決社區貧困問題，只治理貧困的社會根源，沒有解決個體原因。在米歇爾·賽拉頓理論啟發下，社區治理開始以“人”為本。米歇爾·賽拉頓是華盛頓大學社會工作專業教授，在多年的扶貧救困活動中，他發現個人財富增加，特別是個人擁有屬于自己的房產，能夠提升家庭的穩定性、幸福感、社會地位，敢于去計劃未來和承擔風險，愿意參與社區活動和公民事務，孩子能夠健康成長。所以，以人為本的治理模式中最重要的一個政策就是增加個人財富的個人發展賬戶（Individual development accounts， IDAs），當個人在個人發展賬戶中儲蓄大學學費或購買住房費用時，基金會或非政府組織直接向該賬戶中匹配轉入同樣的金額，該政策幫助到很多急需經濟支持改變貧窮困境的個體。在個人發展賬戶的幫助下，不少低收入者擁有了自己的住房，并努力維持住房的良好狀況和參與社區事務。看到個人擁有資產之后的良好效應，政府認同這樣的治理模式。比爾·克林頓總統和喬治·布什總統均宣稱提升個人擁有住房的數量是美國的最優先國策。在這樣的政策環境中，住房貸款規定發生很大改變，更多的低收入家庭能夠獲得貸款。為了避免低收入者房貸出現問題，非盈利組織不僅給首次購買住房的個人提供結構性固定比例貸款，還給他們提供房產管理培訓。這些治理舉措為低收入者帶來希望，他們努力工作，規劃未來。以人為本治理模式中還有一個值得一提的重要措施，即提供資金扶持個人發展微小企業。在美國，窮人需要經濟幫助的時候，很難得到親戚朋友的援助，所以，需要社區組織為個人提供小額的啟動資金、財務服務和技術幫助。美國最大的社區組織ACCION，迄今已為15000個創業者提供$148000000的貸款，人均$5300。這樣的支持推動微小企業的發展，同時促進社區經濟的發展。

以人為本的治理模式除了為個人提供經濟援助，還積極推動教育和醫療的公平，治理貧困的結構性根源問題。在教育領域，最典型的案例是在紐約地區開展的哈爾姆兒童特區（Harlem Childrens Zone）項目，通過在該區域建立高質量的公立教會學校，給每個孩子創造一個希望接受高等教育導向的同伴和提供支持的成年人的環境。該項目還提供家長教育工作坊、學前教育、兒童健康飲食等活動，以及個體從出生到就業的教育幫助。在醫療領域，在波士頓多切斯特地區開設的可德曼街區健康中心是一個榜樣案例，不僅為社區人群的身體健康、心理健康和社會適應良好提供醫療服務和社會支持，而且將健康的概念拓展至經濟健康，和政府財務結算中心合作，在臨床診室為個人提供財務知識工作坊，幫助個人做到經濟健康。

總之，在21世紀初期，雙管齊下的治理下，社區工作組織（CDCs）及其他非營利的社會組織蓬勃發展，政府、銀行和慈善資金的支持也與日俱增，社區治理成效良好，但是，由于新千年經濟蕭條對中低收入社區的影響，因失業還不起房貸摒棄住房，以及非營利組織管理問題、領導人物新老交替、組織運營成本日漸高昂、社區治理項目誤區等等問題也給該時期的社區治理帶來困擾。所以，借鑒過去的治理經驗和利用現在的治理條件，創新治理模式解決社會問題，仍然是美國社區治理未來時期的重要任務。美國社區治理模式的歷史演進主要基于哈佛大學教授Alexander von Hoffman撰寫的《The past， present， and future of community development in the United States》，出自《 Investing in what works for Americans communities》一書，該書為美國舊金山聯邦儲備銀行和低收入投資基金合作項目，哈佛大學房屋研究合作中心2012年出版。

二、啟示和建議

1. 治理愿景落腳共識問題

美國社區治理在其萌芽階段，就明確其治理愿景是消除貧困。明確的治理愿景，為美國社區治理指明了長期的前進方向和活動范圍。所以，一個多世紀以來，盡管貧困問題的表現及其根源在不同時期不盡相同，美國社區治理一直都在為消除貧困而努力，而且不斷變革治理模式，以期實現愿景。美國是一個商品經濟的社會，其社會文化鄙視貧困，過上富裕的中產階級生活是大多數民眾的美國夢；另外，由于貧困不僅是一個尖銳的社會問題，同時也是社會動蕩等問題的根源，消除貧困自然也是政府的愿望。可見，美國社區治理愿景是政府和民眾的共同愿望。我國社區治理模式從街道制轉向社區制[4]，但是社區目前存在而且會持續存在的影響重大深遠的社會問題到底是什么，社區工作的利益相關者還沒有形成統一認識，治理愿景自然尚未確定。沒有明確的治理愿景，社區治理的活動范圍過于寬泛，前進方向模糊不清，社區制治理還只能稱作社區管理。所以，我國社區治理模式轉軌創新的當務之急應該是明確治理愿景。戰略管理理論認為一個好的愿景應該要反映組織核心價值觀、組織成員的共同愿望和愿意全力以赴的未來方向。

綜上所述，確定我國社區治理愿景，一定要落腳于社區利益相關者達成共識的需要解決的重大社會問題，在此基礎上還需考慮以下三個方面：一是體現中國的核心價值觀，二是反映政府和人民的共同愿望，三是描繪共同努力之后的美好圖景。

2. 治理策略切入問題根源

在治理愿景的激勵和引導下，美國不同歷史階段不同的治理模式都制定了消除貧困的總行動部署及治理策略。自上而下的市政建設模式的治理策略是拆毀貧民窟和建設公租房，不過市政建設模式的治理策略只關注貧困問題的表現形式，沒有切入深層次的問題根源，指標不治本，社區環境雖然一時光鮮靚麗，但是社區居民依舊貧困，還有加深貧富差距的嫌疑，而且拆遷引發的社會沖突不斷。在市政建設模式治理策略難以為繼的情況下，社區工作者們提出宣戰貧窮治理模式，實施非盈利組織介入社區貧困根源治理策略。非盈利組織的介入，對于治理貧困的結構性根源（社會根源）問題起到一定的作用，然而非盈利組織只是單打獨斗，沒有得到政府支持，沒有得到社區認可，戰略行動遭遇重重壁壘，而且由于民權意識的喚醒，社會沖突愈演愈烈。內焦外困的驅力下，社區工作者四處尋找解決問題的新手段，在看到自由市場在一定程度上能夠解決政府困境的時候，非盈利組織開始利用各類資金幫助貧困社區工作商業經濟。商業經濟治理模式的治理策略在一定程度上改善貧困社區經濟狀況，但由于沒有顧及民族融合等相關問題，底層居民向上流動的可能性仍然不高，不具備可持續性。反思前期治理經驗，社區工作者發現有效的治理策略要切入深層次的問題根源，要依靠政府和社區認同的非盈利組織推進，要在推進經濟發展的同時推進階層融合，所以采用協同治理模式，制定政府、企業、金融、慈善、非盈利和社區各類組織聯合推動社區經濟發展的同時提供緩解貧困的社會服務的治理策略。該戰略的實施，將經濟目標和社會使命合二為一，貧困社區治理取得一定成效。但是，在治理過程中，依然面臨治理目標過高過多、治理主體權責不清，治理策略不接地氣等挑戰。貧困問題的學者指出，貧困問題既有客觀的社會根源，又有個人的主觀原因[5]。21世紀之前的社區治理模式，治理策略要么針對貧困的外在表現，要么針對貧困的社會根源，均沒有考慮消除貧困需要同時治理貧困的個人原因和社會根源。當意識到這個缺陷之后，21世紀美國開始實施以人為本的治理模式，其治理策略一方面協同各類組織改善社區居民的個人資產狀況，從而構建居民的責任感、幸福感、歸屬感和激勵居民為未來美好生活努力和奮斗；另一方面通過提升社區居民的教育程度和健康水平，為居民構建公平競爭向上流動的基礎和平臺。該治理策略雙管齊下治理貧困的個人原因和社會根源，為美國21世紀初期社區工作做出貢獻。

可見，美國社區治理策略經歷了由表及里、由點到面的演變。這樣的變化，得益于個體主義貧困觀和結構主義貧困觀的博弈和妥協過程中，美國人民對“貧困”認知的深入。從美國經驗來看，社區治理策略選擇的核心依據就是要治理問題根源，中國社區治理策略選擇和制定應該也不例外，在治理愿景明確要解決的問題之后，問題根源的研究工作必不可少，只有搞清問題根源，才能對癥下藥。

3. 治理主體覆蓋利益相關者

治理策略需要治理主體制定和實施，所以沒有治理主體，社區治理就是一句空話。美國社區治理模式變遷過程中，治理主體從政府發展至民間，從單一發展至多元。市政建設模式，治理主體是政府，政府既是戰略的制定者和實施者，還是戰略的管理者和監督者；宣戰貧困模式，治理主體依然是政府。但是由于這一階段民權意識的喚醒，社區居民也通過示威游行等手段表達對社區治理的不滿，爭取權利處理與自己利益相關的社區事務，所以非盈利組織出現并得到發展，開始介入社區治理。商業經濟模式，政府、非盈利組織、企業作為治理主體聯手制定治理策略，并由非盈利組織負責實施，企業提供經濟支持，政府提供經濟和政策保障。協同治理模式，治理主體拓展為政府、非盈利組織、企業、銀行、慈善機構和社區組織，治理主體共同制定戰略，之后政府負責規劃指導、政策法規保障以及部分資金扶持，企業、銀行和慈善機構負責籌募資金，非盈利組織和社區組織負責實施戰略。以人為本的治理主體除了協同治理模式涉及的治理主體之外，社區居民成為治理主體之一，社區治理策略通過激勵和賦權社區居民“自治”，發揮更好的治理成效。

美國社區治理主體的演變歷程對中國正在經歷的社區治理主體變革而言，可以借鑒之處為：一是治理主體應該覆蓋所有的利益相關者；二是核心利益相關者應該有權利和有責任“自治”切身問題，而其他利益相關者發揮的是引導、支持、幫助和保障的作用。所以，誰是中國社區治理的利益相關者，是政府部門、社區組織（教育機構、衛生機構、商業機構等）、社會組織（非盈利組織、志愿者組織、慈善機構）、企業、金融機構和社區居民。誰是中國社區治理的核心利益相關者，是社會組織還是社區居民。都是明確我國社區治理主體急需確定的問題。

4. 治理能力保證有效實施戰略

只有具備治理能力的治理主體才能夠實施治理策略，實現治理愿景才有可能。美國社區治理萌芽階段，治理主體缺乏所需的治理能力，市政建設治理模式弊病重重，難以為繼。隨著美國社區治理發展成熟，治理主體不斷完善所需的治理能力，以人為本治理模式雙管齊下，成果顯著。依據美國社區治理模式的發展經驗，其治理策略的制定和實施反映出治理主體，特別是社會組織，需要具備以下四個方面的治理能力集群：一是保障戰略全局觀和前瞻性所需的計劃組織能力集群；二是保障戰略的正確性和有效性所需的監督評估能力集群；三是保障戰略的影響力和可行性所需的溝通合作能力集群，四是保障戰略的適應性和操作性所需的職業素質能力集群。如前所述，中國當下社區治理模式的治理愿景忽略社情民意，尚未落腳共識問題；治理策略浮于表面， 沒有深入問題根源；治理主體各自為政，沒有形成協作系統。如此現狀，體現出社會組織治理能力不足。

基于美國經驗，建議我國社會組織盡快從上述四個方面建設治理能力，即建設包括洞察問題、規劃愿景、制定戰略、部署行動、籌措資金的計劃組織能力；包括預算管理、財務管理、風險管理、目標管理的監督評估能力；包括愿景游說、戰略宣講、領導力、團隊構建、文化敏感、資源鏈接的溝通合作能力；包括價值觀念、行為倫理、職業操守、敬業精神、批評思維的職業素質能力。

三、結語

社區管理和社區治理只有一字之別，不過，管的釋義是管教、約束，而治的意思是治療、救治。一字之差直接道出社區管理和社區治理的區別，社區管理是維持秩序、保持現狀，而社區治理卻是解決問題、改善現狀。顯而易見，對于社區的發展和進步而言，我們選擇社區治理，而不是社區管理。當下中國社會，正在經歷社區管理向社區治理的轉變，為了避免轉變過程中不必要的彎路，也為了轉變后的治理模式更加完美，借鑒別人的經驗教訓尤為重要。美國一個多世紀經歷了市政建設模式、宣戰貧窮模式、商業經濟模式、協同治理模式和以人為本模式，這些社區治理模式的演變原因、呈現形式和治理成效提示中國創新社區治理模式，治理愿景必須落腳共識問題，治理策略需要切入問題根源，治理主體應該覆蓋利益相關者，治理能力圍繞保證戰略有效實施建設。

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