關于“十三五”時期理順農業法律法規體系問題的思考

孟明

摘要：

現階段，我國農業法律法規體系一定程度上存在體系不健全、難以適應新形勢、規定較籠統等問題，這些問題制約著農業法律法規作用的發揮。“十三五”時期，理順農業法律法規體系是農業農村發展的迫切需要，也是法治建設的必然要求。要緊緊圍繞全面建成小康社會、全面推進依法治國、全面深化農村改革加快農業現代化建設的新目標和新要求，從填補法律空白、優化現有法律法規、細化條文表述三個方面入手，積極探尋理順農業法律法規體系的思路和方法。

關鍵詞： 十三五；農業；法律法規；思路；突破口

黨的十八屆五中全會通過了中共中央十三五規劃建議，建議明確提出了全面建成小康社會的新目標，對農業農村工作提出了新要求。正如習近平總書記所言，“全面建成小康社會，不能丟了農村這一頭”，“農業是全面建成小康社會、實現現代化的基礎” [1]， “三農”問題事關黨和國家發展的全局，加強農業法治建設，理順農業法律法規體系是推動農村發展、提高農民收入的重要保障，是鞏固農業基礎性地位的內在要求，也是社會主義法治建設的應有之義。“十三五”時期，理順農業法律法規體系不僅有利于推動農業農村發展，更是全面建成小康社會的重要保障。理順和完善農業法律法規體系是“依法護農、法治興農”的基礎性工作，要將其作為農業法治建設極其重要的任務來抓。然而，做好這項工作并非易事，當前農業法律法規領域還存在著一些問題，這些問題制約著農業法治建設的進一步發展，困擾著農村小康建設，尋找科學的方法理順和完善農業法律法規體系是當前全面建成小康社會在農業農村領域面臨的新挑戰。

一、深刻認識農業法律法規領域存在的突出問題

新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國的農業法治建設取得了很大成就，形成了較為完善的農業法律法規體系，這些農業法律法規在保障農業生產、維護農民利益等方面發揮著重要作用，然而隨著社會主義市場經濟的不斷發展，我國的農業法律法規體系出現了諸多新問題，這些問題限制了農業法律法規作用的發揮。

（一）法律法規體系不健全，部分農業領域存在法律空白

歷經多年發展，我國的農業法律法規體系已有所建樹，但與實際需求仍有差距，這種差距集中表現在一些農業問題缺乏法律法規的規范。拿近年來越來越受到人們關注的動物福利來說，現在我國保護動物主要依托《野生動物保護法》和《實驗動物管理條例》兩部法律法規，除野生動物和實驗動物之外的其他動物保護，面臨“無法可依”的尷尬局面。“玉林狗肉節”、“活熊取膽”等動物保護問題層出不窮，卻沒有專門的法律法規來規范和約束這些行為，引起社會輿論的諸多不滿。普通動物的保護問題缺乏法律法規明確具體的規范，成為法律法規的真空地帶，長期的法律法規“空白”使動物保護問題逐漸演變為農業發展的新難題。

（二）部分農業法律法規制定較早，已難以適應當前農業發展的新形勢、新要求

我國大部分的農業法律法規都是20世紀90年代至21世紀初制定的，如1991年制定的《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、1993年八屆人大常委會二次會議通過的《中華人民共和國農業法》、2002年制定的《中華人民共和國農村土地承包法》等。這三部法律中除《中華人民共和國農業法》歷經2002年和2012年兩次修訂外，其余兩部法律自制定之日起尚未做任何修改。以《農村土地承包法》為例，2003年至今，我國農業生產的經營方式發生了很多變化，尤其是2013年中共十八屆三中全會作出了完善農村土地承包制度的決定，對農村土地經營提出了新要求，2003年開始實施的《農村土地承包法》與黨的新要求和當前實際不相適應。不能做到與時俱進，不適應新形勢，不解決新問題，滯后的法律很難發揮其本該擁有的規范作用。

（三）農業法律法規規定較籠統，未能做到因地制宜、區別對待，在地方較難執行

農業法律法規多為原則性規范，一些規定較為模糊，給執法帶來很多困難。以耕地質量保護為例，《農業法》、《土地管理法》、《基本農田保護條例》等都對耕地質量保護作出規定，但是這些法律法規都只對耕地質量保護作了較為籠統的規定，對保護的有關細節問題表述極少。如《土地管理法》著重對耕地數量作出了規定，對于耕地質量的規范較少，即便是有所表述，也是類似“各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。” [2]這樣籠統的表述，這就給依法保護耕地質量帶來了很多不便。過于籠統的表述，導致了執法主體不清晰、難以操作等一系列問題，這無形之中限制了農業法律法規作用的發揮。另外，農業法律法規大多是國家宏觀層面的規范性文件，農業生產有很強的地域性，各地實際不盡相同，存在一些宏觀規范性文件在地方較難執行的情況。

二、積極探索理順農業法律法規體系的整體思路

理順農業法律法規體系是“十三五”時期全面建成小康社會和全面推進依法治國的共同要求，實現這一目標必須遵循科學的思路，沿著正確的方向，選擇適當的方法。要圍繞農業法律法規建設的薄弱環節、關鍵領域和瓶頸制約，創新立法工作思路，破解發展難題。

（一）圍繞“十三五”時期全面建成小康社會的新目標和新要求

全面建成小康社會的重點和難點在農村，“十三五”規劃建議提出了農業現代化需取得明顯進展、縮小收入差距、現行標準下農村貧困人口實現脫貧等諸多目標和要求。“十三五”時期，理順農業法律法規體系要圍繞這些新目標和新要求展開，要立足實際合理調整農業法律法規，為農業科技進步、農業現代化發展、農民增收、縮小城鄉和區域差距、城鎮化發展等工作提供制度保障。例如，針對“十三五”規劃中對農村脫貧工作的要求，適時出臺國家扶貧法律法規將極大推動扶貧工作的發展。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝期，“三農”問題事關整個小康社會建設的全局，理順農業法律法規是解決“三農”問題的迫切要求，要站在為全面小康建設服務的高度，從全面小康建設面臨的實際問題入手，科學調整農業法律法規，為“十三五”和全面小康目標的實現夯實基礎。

（二）圍繞全面推進依法治國的方針政策和部署要求

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國工作作出了系統部署，要求完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，理順農業法律法規體系是完善中國特色社會主義法律體系的重要內容，也是全面推進依法治國的必然要求和重要環節。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調要制定和完善農業方面的法律法規，這體現了中央對農業農村法治工作的高度重視。理順農業法律法規必須緊緊圍繞中央關于推進依法治國工作的要求，既要立足國情、農情，又從推進國家依法治國工作的戰略高度通盤考慮。要把解決依法治國在農業農村領域面臨的問題作為理順農業法律法規的重點，尤其要把糧食安全、農產品安全、農業資源保護、農村環境保護等事關全局的農業問題作為理順農業法律法規的重中之重，努力做到“依法治農、依法興農、依法護農”。

（三）圍繞全面深化農村改革加快推進農業現代化建設的發展需要

“十三五”時期，理順農業法律法規體系要順應全面深化農村改革和加快推進農業現代化發展的現實需要，要通過理順農業法律法規為推動農村改革和推進農業現代化建設保駕護航。當前，農村改革的形勢復雜嚴峻，面臨很多亟待解決的難題，如農村土地流轉、集體土地所有權權益分配、農村拆遷補償等，理順農業法律法規體系要敢于直面這些現實問題，積極探索理順這些關系的制度性規范，用科學的法律法規來規范和引導農村改革。同樣，加快推進農業現代化建設也面臨很多急需理順的關系，如農業補貼、農業科技創新、生態農業發展等問題，理順農業法律法規有助于解決農業現代化建設中面臨的各種問題，為加快農業現代化建設掃清障礙。

三、認真尋找理順農業法律法規體系的突破口

“十三五”時期，理順農業法律法規體系要有明確的突破口，尋找這一突破口必須立足當前我國農業法律法規體系的現狀和突出問題，從農業法律法規存在空白、農業法律法規滯后、農業法律法規籠統難執行三個最為突出的問題入手，可以從 “立、調、細”三個方面來尋找破解難題的突破口。

（一）立，填補空白做好農業立法工作

有法可依是執法必嚴和違法必究的前提和基礎，“截至2014 年10 月，全國人大常委會制定的現行有效農業法律25 部，國務院制定涉農行政法規76 部，各地還制定了1300 多部農業地方性法規。”[3]盡管現存的農業法律法規并不少，但一些農業領域仍然存在法律法規缺失的問題，做好這些空白領域的立法工作既必要又緊迫，為此要重點把握好以下幾個問題。

一是做好調研工作，明確農業法律法規存在的空白點。調研工作是農業立法工作的基礎性工作，充分的調研不僅可以發現哪些農業領域存在立法缺失，也可以為農業立法工作提供有價值的參考資料。農業立法調研工作可以從以下幾個方面入手。第一，伴隨一些社會事件暴露出來的農業法律缺失現象，如“玉林狗肉節”反映出在普通動物保護方面的法律法規缺失；第二，人大代表、政協委員對農業立法的議案、提案和建議，如一些人大代表提出制定《農業保險法》來規范農業保險工作；第三，人民群眾反應強烈的農業法律缺失問題，如轉基因農產品生產、準入、流通、安全性等問題；第四，農業執法領域存在的無法可依、執法主體不明確等現實問題，如在防止外來物種入侵方面存在的法律法規分散、執法主體不明確等難題。通過廣泛而深入的調研可以找到農業領域的法律法規空白點，為農業立法工作找到目標和方向。調研之后，要進行詳細的論證，對確有必要進行立法的農業問題要及時反映到有關立法部門，盡早進入立法程序。對那些暫時不需要進行專門立法的問題要及時向社會作出說明。

二是開門立法，發揮協商民主在農業立法過程中的重要作用。中共十八屆四中全會決議指出：“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商。”[4]農業法律法規的立法工作也必須堅持開門立法，發揮協商民主的作用和優勢，做到科學立法、民主立法。首先，根據立法主體的不同，相關立法部門要組織好立法意見和建議的征求工作，廣泛聽取社會各界的意見和建議。立法部門要通過座談會、網絡意見征詢等方式廣泛聽取各方意見，尤其要傾向基層農業管理工作者和農民。其次，要構建多方參與的立法論證平臺，加強農業法律法規的立法論證工作。農業領域的法律法規專業性強、涉及面廣，在立法過程中必須就法律法規的科學性、合理性、可行性進行深入論證。要加強人大、政府、政協、農業社會團體、人民群眾之間的溝通，通過論證會、聽證會等形式就相關問題進行深入論證。

（二）調，與時俱進調整現有農業法律法規

已有農業法律法規若不能適應新的實際情況，就不能充分發揮其價值。同存在立法空白相似，農業法律法規滯后帶來的直接后果就是部分農業領域面臨無法可依的困境，調整滯后的農業法律法規是完善農業法律法規體系的迫切要求。做好此項工作，需從兩個方面入手。

一是廢止不合時宜的農業法律法規。新中國成立以來制定了許多有關農業的法律法規，隨著改革開放以來我國農業領域的巨大變化，一些舊法已經無法適應新形勢，更無法發揮自身的調節作用，盡早將這些法律法規廢止，是優化農業法律法規體系的必然要求。廢止這些滯后的法律法規，一方面可以采用新法代舊法的形式，即“立新廢舊”。通過制定新法取代舊法是更新農業法律法規的常用手段，如2000年制定的《中華人民共和國種子法》明確規定 “本法自2000年12月1日起施行。1989年3月13日國務院發布的《中華人民共和國種子管理條例》同時廢止。”[5]另一方面可以采用決議或決定廢除農業法律法規。如2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第十九次會議通過《關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》。

二是修改存在問題的農業法律法規。隨著形勢的不斷變化，一些農業法律法規可能會出現與現實不符的問題，解決這一問題就需要及時準確地修改現行的農業法律法規。農業法律法規的修改既要從現有法律法規存在的問題入手，又要與時俱進符合時代要求。以現行的《中華人民共和國種子法》為例，2013年修改的種子法沒有關于國外個人或單位參與中國種子資源經營和研究的規定，致使一些國外個人和單位通過各種渠道掠奪、破壞我國的優質種資源。這樣的問題便是現行法律法規存在的突出問題，需要盡快通過修改法律法規來予以彌補。因此，全國人大歷時三年進行種子法修改工作，2015年完成了對種子法的修改，對種子主權和安全問題等作出了更加科學的規定。

（三）細，立足實際細化農業法律法規

越是細化的法律條文越有利于在實踐中得到應用，在農業法律法規領域存在部分法律條文太過籠統而不易操作的問題，若要進一步提高農業法律法規的質量，就需在細化農業法律法規上下功夫。

細化農業法律法規主要可以通過兩種途徑。一是細化農業法律法規本身。宣示性的條款多、規則性條款少是我國農業法律法規的一大特點，缺少具體的規則性條款必然增加適用法律法規的難度。細化農業法律法規要嘗試增加和優化農業法律法規中的具體規則性條款，減少過于籠統的表述。二是用具體實施條例細化農業法律法規。法律的普遍性決定了其無法做到細致入微，對于一些較為籠統的法律可以通過制定實施條例的方式來予以細化，這一方法是現在常用的細化農業法律的方法，如國務院制定《中華人民共和國森林法實施條例》就是對《中華人民共和國森林法》的細化。

細化農業法律法規要重點解決主體不明問題。農業法律法規主體不明問題集中表現在兩個方面，一是相關主體界定不清晰，二是執法監督主體不明確。解決主體界定不清晰問題需進一步加強對相關主體范圍的界定，不僅要注重主體的內涵，還要細化主體的外延，尤其要注重自然人和法人的區分，如果不能明確主體的范圍，就會在一些問題上產生分歧。如2006年通過的《中華人民共和國農民專業合作社法》就在合作社成員如何界定方面存在分歧，因為沒有明確規定農民成員是自然人還是農戶，所以在實踐中存在許多偏差。解決執法監督主體不明確的問題需要在立法或法律法規修改過程中明確相關工作的責任分工，執法監督的主體既要準確又要明確，不能缺少主體。對于一些涉及很多執法監督部門的復雜農業問題，需要明確執法監督的牽頭單位或部門。

總之，理順農業法律法規必須堅持問題導向，充分認清當前農業農村領域法律法規面臨的形勢和存在的主要問題，從問題入手尋找破解難題的辦法。尋找破解之道要始終圍繞全面小康建設、依法治國建設、農村改革和農業現代化建設三個中心任務，立足國情農情扎實合理有序推進，不能急于求成。“十三五”必定是機遇和挑戰并存的五年，只要我們立足實際、科學規劃、強化落實，就一定能夠進一步理順農業法律法規體系，推動農業農村法治工作向前發展。

參考文獻

[1]中共中央.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N].人民日報，20151104（4）.

[2]全國人大常委會法制工作委員會.中華人民共和國常用法律法規全書 2011年修訂版[M].北京：中國民主法制出版社，2011：1646.

[3]劉振偉.對我國農業立法工作的幾點思考[J].農業經濟問題，2014（1）：417.

[4]中共中央.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，20141029（1）.

[5]楊曉濤.種子法與種子管理實務全書第3卷[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002：1519.