協同治理視域下共享單車的治理問題研究

楊爽　張瑤

摘要：共享單車作為互聯網分享經濟下的產物，在構建綠色出行體系方面發揮著積極的作用，在給公眾帶來便利的同時，也產生了亂停亂放、交通隱患、環境污染等問題，給城市管理帶來了新的壓力和挑戰。通過對共享單車的性質和外部性分析發現，共享單車的治理需要充分發揮政府、企業、公眾等各方的治理優勢，調動多元主體的資源和力量進行協同治理，這樣才能促進共享單車良性健康發展。

關鍵詞：共享經濟；共享單車；協同治理

在“互聯網+”的帶動下，新的經濟業態共享經濟在我國迅速發展起來。以互聯網為依托的共享潮流逐漸興起，其中以共享單車最為典型。近年來共享單車紛紛入主全國各大城市，緊接著共享汽車、共享電動車等越來越多的共享物品進入人們的視野，影響公眾的生活。這些共享物品在給人們的生活帶來較大便利的同時，也引發了一系列城市管理的新問題，給城市管理帶來新的挑戰和壓力。如何發揮共享的真正價值，減少其帶來的負面影響成為亟待解決的問題。

一、協同治理的內涵

協同治理也稱合作治理、協作治理，是協同理論與治理理論結合的產物。協同治理作為一種新型治理形態，近年來是學術研究中的熱門話題。雖然協同治理的概念還沒有比較明晰的界定，但大部分人認為協同治理強調多元主體參與以及多元主體間的協同與互動等。田培杰通過梳理和分析協同治理概念，認為協同治理指的是這樣一個過程：“政府與企業、社會組織以及/或者公民等利益相關者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當方式進行互動和決策，并分別對結果承擔相應責任。”協同治理具有公共性、多元性、互動性、正式性、主導性、動態性等方面的特征。

二、共享單車協同治理的必要性

（1）共享單車利益主體多元

共享經濟帶動下產生的共享單車作為一種新生事物，其提供者和運營者是企業，使用者是廣大公眾，但共享單車的運營和使用又需要建立在公共空間基礎上。從共享單車的運營角度來講，它屬于一種市場行為，應主要依靠市場來調節；從公共空間的角度來看，共享單車的運營又需要政府進行規范化管理；從共享單車的使用來看，共享單車的亂象也主要是由用戶引起的，同樣需要公眾“自律”與“他律”發揮作用。由于共享單車的特殊性，僅靠任何一方都難以達到良好的治理效果。因此需要共享單車涉及的政府、企業和公眾等主體，通過多元共治使共享單車朝著良性的方向發展。

（2）共享單車的外部性影響較大

從經濟學的角度來看，外部性指經濟主體在自己的活動中對他人的福利造成的正面或負面的影響。共享單車同樣會引起巨大的外部性。各種類型的共享單車遍布各大城市，通過簡單操作民眾即可享受便利服務。共享單車的正外部性主要體現在它有效解決了城市交通出行“最后一公里”問題，在優化交通結構、構建綠色出行體系等方面發揮著積極的作用，也滿足了公眾短途綠色出行的需求，極大緩解了短距離出行的困難。但同時也帶來負外部效應，例如公眾在消費共享單車的過程中產生了亂停亂放、違反交通規則、隨意毀壞、環境污染等的行為，這些行為產生的直接后果不是由使用者來承擔，而是由共享單車企業、其他公眾甚至整個社會來承擔；共享單車企業在投放大量單車的過程中，也同樣產生了大量的單車垃圾和侵占公共空間的現象，而這樣的后果不是由企業承擔，而是由政府和公眾來承擔。這樣的負外部效應累積，就會給城市帶來巨大的治理成本，嚴重影響了城市的良性健康發展。當負外部效應出現時，單靠市場機制的自發調節很難進行社會資源的有效配置，這時需要政府加強調控。另外，共享單車的負外部性不僅是由共享單車自身造成的，還源于城市空間和道路資源的稀缺性，而這些都與政府、公眾息息相關。

（3）共享單車具有公共品特性

共享單車雖然是由市場提供，企業依靠租賃的租金來運營，本質上是一種企業經營行為。但“單車騎行是一種既消費私人物品（單車本身），同時又消耗公共資源（道路空間）的一種特殊行為”。共享單車需要依托道路資源、公共空間存在，且其提供的共享出行服務在一定程度上彌補了城市公共交通的不足，從產品的特性上看具有公共物品的特征。這樣的特性使得共享單車不可能單靠市場來管理，需要政府參與其中。政府承擔著提供公共物品和服務的重要職責，一般情況下，公共物品是由政府提供，但由于政府管的事情太多有時無法兼顧，而市場在提供公共物品方面有一定的優越性，但由于企業的盈利性特征致使公共物品不可能由市場來提供。不管是由政府直接提供，還是政府通過購買服務的方式提供，都需要政府承擔相應的職責。在這樣的狀況下，單靠政府或市場都無法有效解決共享單車的治理問題。

三、共享單車協同治理的路徑

共享單車作為共享經濟時代的新生事物，其產生發展必然要經歷一定的過程。從新事物的角度看，共享單車興起時產生諸多問題也屬正常現象，關鍵在于問題出現后如何去解決，如何促進新生事物朝著好的方向發展。共享單車具有公共品特性，城市中的共享單車亂象需要整合各方的資源和力量，進行協同治理，充分發揮多元主體的治理優勢。

（1）創建有利于共享單車發展的制度環境

如前所述，共享單車運營具有很強的負外部性，其導致了一系列擾亂公共秩序的現象，而這樣的負外部性很難通過市場機制加以調節，需要政府進行管控。但就目前來看，共享單車的正外部影響更加明顯，其在解決城市公眾出行方面發揮了非常重要的作用，可以有效彌補城市公共交通問題。且共享單車具有公共品的特性，這在某種程度上屬于市場參與公共物品供給的一種嘗試。這種方式既能發揮企業的優勢，有利于形成多元化供給路徑，彌補單純由政府提供公共產品的不足，由社會承擔一部分政府的職責，達到優化資源配置的效果。政府不能因“亂象叢生”就否定共享單車的價值或者采取盲目取締的手段進行治理，而是應想辦法推進共享單車正面效應的發揮，遏制其負外部性的影響。解決外部性問題，其中的一種思路是讓外部性內部化，即通過制度安排將外部性所產生的社會收益或社會成本轉化為私人收益或私人成本。另外，新興的共享單車發展中的管理問題，原因之一是制度供給滯后于新事物的發展，致使各部門在面對共享單車問題時不知道該歸誰管、怎么管。因此創設有利于共享單車發展的制度環境非常重要，其關系著城市的發展，也影響著政府的治理變革。

政府可以通過制度建構鼓勵和支持共享單車的發展，但與此同時，出臺相應的法律法規來推動共享單車的規范化管理。8月，交通運輸部等10部門聯合發布了《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》。意見突出“鼓勵”和“規范，”指出要探索政企合作性模式，依法規范企業經營，加強行業自律，并實施引導有序投放車輛、完善自行車交通網絡、推進自行車停車點位設置和建設等鼓勵發展的政策。意見還明確了各部門的責任分工，并強調加強社會公眾治理。意見的出臺，為各地制定有針對性的共享單車管理措施提供了依據，相信能更加有效地推進共享單車的發展。但各地在制定具體的管理措施過程中，還需結合實際情況，注重政府管控的方式和邊界，進一步厘清各部門的權責，避免出現多頭管理的現象。

（2）加強多元主體協同監督

制度是共享單車治理的基礎性保障，明確了共享單車未來的發展方向以及誰來管、管什么、怎么管的問題。解決了規則制定問題，接下來需要處理的是規則運行的問題。在規則運行的過程中，一方面需要各方遵守規則，另一方面需要各方加強監督管理。指導意見已經明確規定了互聯網租賃自行車標準化建設、企業運營服務、停放管理、政府部門的責任分工等內容，但在具體的管理中是否能達到意見所指向的程度和效果仍未可知。因而有必要加強對政府管理、企業運營和用戶用車等環節的監督。政府是否嚴格執法、文明執法，企業是否加強線上線下服務能力建設、經營管理服務是否規范，用戶是否存在亂停亂放、隨意損壞等現象，這些都是需要監督的內容。

另外，城市共享單車發展中也透露出社會中的諸多不文明現象，而這些現象的產生跟人的素質有關。人的行為僅靠制度約束是行不通的，有些是道德層面的東西，需要人的自律和他律同時發揮作用，通過外在和內在的約束才能達到更好的效果。政府要嚴厲打擊共享單車市場的違法行為，規范企業的經營管理，同時也需要對公眾進行宣傳教育，引導民眾文明騎行和文明停車；企業作為市場主體，需要監督政府的執法行為，也有責任引導并規范公眾的停放行為；作為公眾，既要做文明的騎行者，也要積極監督舉報共享單車市場的違法行為和不文明行為。監督的過程中，需要各方合力才能發揮更好的作用。在共享單車治理問題上，無論是共享單車的提供者、使用者還是管理者，都須承擔一定的社會責任，明確自身的職責，這樣才能促進共享單車更健康地發展。

（3）推進協同各方的信息共享

隨著互聯網時代的發展，信息這一資源的重要性越來越凸顯。協同治理強調資源共享，而信息是其中比較重要的一種資源。在多元主體參與的協同治理中，參與協同的各方主體間的信息孤立和分散，只會加劇信息不對稱，造成主體間的溝通障礙，影響協同治理的效果。

共享單車是互聯網分享經濟下的產物，對于協同治理的各方來說，信息共享尤為重要。協同各方全面準確地掌握治理對象的信息是有效開展協同治理的基礎和前提，能幫助各主體及時發現問題并提出有針對性的治理方案。同時，各主體也需要充分利用現代信息技術的優勢，搭建治理信息平臺，推動主體間的信息共享，把碎片化的信息整合成系統的信息資源。“不僅要把這個平臺打造成公共服務的供給信息平臺和需求信息平臺，而且要把這個平臺打造成為數據共享的多主體之間的互動平臺。”如共享單車發展中亂停放、隨意損壞等現象嚴重，要解決這一問題需要引入信用機制，而信用機制的建立需要協同各方共享用戶的信用信息。國家發展改革委財金司副司長陳洪宛表示，通過建立機制，一方面要把政府部門掌握的可公開的各領域信用信息與共享單車企業共享，對嚴重違法失信的人，限制其使用共享單車，對信用狀況良好的人，可以優先使用、提供免押金等便利服務；另一方面，共享單車企業把自身掌握的信用信息共享到全國信用信息共享平臺，為各地方、各部門治理違法失信問題提供參考依據。國家信息中心已與摩拜等多家共享單車領域的代表企業簽署條約，建立政府部門與共享企業信用信息的共享機制。借助互聯網等現代信息技術，在協同治理主體間搭建信息共享平臺，將有利于提高信息資源的利用率，促進資源合理配置，節約治理成本。

總之，共享單車作為一種新生事物，在其發展中產生的問題需要依靠政府、企業和公眾等多元主體進行協同化治理，形成多方共治的局面。協同治理既可以促進政府與企業、政府與社會之間的良性互動，也可以彌補政府單一主體治理的局限，充分調動其他主體的資源和力量，提升治理的精準化程度和治理的效果。

作者簡介

楊爽（1988-），女，漢族，云南師范大學文理學院講師，研究方向：公共管理。

張珺（1980-），女，漢族，云南師范大學文理學院副教授，研究方向：人力資源管理。